疫情過去，為拉動經濟，重點項目的上馬與推進是地方政府的重點工作。然而，包括高速公路建設在內的重點項目如何做到項目順利推進時認真維護被征收人的合法權益，實現社會和諧？如何尋求權力與權利的平衡而不矛盾激化？這里的關鍵在于堅守初心，把人民群眾的利益放在首位。操作中，不僅要重視實體問題，還有需要重視程序問題，尤其要重視的是土地管理法和土地管理法實施條例經過修改后都已實施，由此引起的多方面變化。

一、土地征收報批前的關鍵點

法律規定， 包括高速公路建設在內的建設項目使用土地必須依法獲得許可。

申請用地許可要按照土地管理機關的規定填報包括“一書四方案”在內的相關材料，報批前有兩個重要的關鍵點需要把握。

1，擬征收土地是公共利益需要。

市、縣（市、區）人民政府申請土地征收前，要核實是否符合《土地管理法》第四十五條規定的情形，并在報請中明確擬征收土地是為了公共利益的需要。

2， 有效審批的權限 征用基本農田、征用基本農田以外的耕地超過35公頃、征用其他土地超過70公頃的，由國務院審批。 征用國務院批準權限以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。 征用農用地的，按照《中華人民共和國土地管理法》第44條規定辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準轉用農用地的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；超過征地權限的，應當報國務院審批，辦理征地審批手續。

二、征地報批預審實務

在申請征地批準不僅僅是要完成一書四方案的填寫，更重要的是完成相應的工作。其中，征地報批一般應經過預審。

（一）申請預審征地報批材料：　　

1、建設項目用地預審申請表(一式二份)；　　

2、建設項目用地預審申請報告；　　

3、項目立項文件與政府簽訂協議等相關材料；

4、征地費用及補充耕地初步方案、補充耕地資金引入預算說明或證明材料；　　

5、標明用地范圍和補充耕地位置的土地利用現狀圖和土地利用總體規劃圖；　　

6、預審機關需下一級國土資源管理部門出具的有關意見或說明材料。

（二）預審實務

在向省及省級以上政府申請土地審批權預審的應有結論，其表現形式主要是地市級人民政府的書面請示和自然資源管理部門的審查報告。

1，請示報告 在過去原請示格式的基礎上，增加了是否符合公共利益、符合相關規劃、開展社會穩定風險評估情況及評估結論、征地前程序履行情況、是否涉及違法用地等內容。

2，市自然資源管理部門審查報告。 在原審查報告格式的基礎上，增加對是否符合公共利益、符合相關規劃、開展社會穩定風險評估情況及評估結論、征地前程序履行情況的審查內容，對涉及的違法用地圖斑、地類、是否查處到位等情況進行詳細說明。對于已通過省級以上自然資源管理部門預審的單獨選址項目，用地報批時用地位置、用地面積、現狀地類、功能分區等情況未發生變化的，在市級審查報告中予以說明，相關內容省級將不再重復審查。

三、征收前置程序中的實務

集體土地征收報批前程序中，建設單位要配合地方政府做好以下工作： 1， 市、縣（市、區）人民政府申請土地征收前，要核實是否符合新修訂《土地管理法》第四十五條規定的情形，以便在向省及省級以上政府書面請示報告中明確擬征收土地是為了公共利益的需要。

2，發布征收土地預公告。市、縣（市、區）人民政府認為符合新修訂《土地管理法》第四十五條規定的，應當發布土地征收公告，內容包括征收范圍、征收目的、開展土地現狀調查的安排（包括調查時間、地點、程序、參加人員及相關要求）等。征收土地預公告應當在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內發布，預公告時間不少于十個工作日。

3，開展土地現狀調查。根據土地征收啟動公告中土地現狀調查的安排，市、縣（市、區）人民政府自然資源管理部門或其他負責征地工作的單位，按期組織有關人員對擬征土地的位置、權屬、地類、面積以及村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權屬、種類、數量等情況進行實地調查，并填寫“擬征收土地現狀調查表”，參加人員共同簽字確認。

4，農村集體經濟組織、土地承包戶和相關權利人應按規定的時間參與調查、清點、確認工作。對不能直接到場參加的，應當提供書面授權委托書，委托他人代理。對不能直接到場且未委托他人代理、經通知仍不到場參加的，由調查人員現場調查、清點后，在“擬征收土地現狀調查表”中載明情況并共同簽字確認；確有必要的，可以聘請公證機構進行公證；調查結束后，由組織土地現狀調查的單位書面通知農村集體經濟組織，并在村、組內公告。征收鄉(鎮）農民集體所有土地的，調查工作由鄉（鎮）人民政府和相關權利人參與；涉及公告的，在鄉（鎮）人民政府所在地公告。

5，進行社會穩定風險評估。市、縣（市、區）人民政府在申請土地征收前，要按照國家有關規定開展征地社會穩定風險評估工作，對土地征收過程中可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，確定風險點，制定風險應對策略和預案，提出風險防范措施和處置預案，有效規避、預防、控制土地征收實施過程中可能產生的社會穩定風險，確保土地征收工作順利實施。社會穩定風險評估應當有被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人參加。

社會穩定風險評估重點從合法性、合理性、可行性、可控性等方面就土地征收后對被征地農民生產、生活的影響以及征地實施是否會引起信訪等情況進行綜合分析、合理評估，評估結果要作為決定申請征地的重要依據。

6，編制征地補償安置方案。擬征地的市、縣（市、區）人民政府根據社會穩定風險評估結果，結合土地現狀調查的情況，組織自然資源、財政、人力資源和社會保障等有關部門，編制征地補償安置方案。征地補償安置方案包括征收范圍、土地現狀、征收目的、補償方式和標準、安置對象、安置方式、社會保障等內容。

7，征地補償安置方案公告。征地補償安置方案擬定后，市、縣（市、區）人民政府在擬征收土地所在的鄉（鎮）、村范圍內發布征地補償安置公告，公告時間不少于30 日，并通過征地信息公開網絡平臺或廣播、電視、報紙等渠道予以公開。征地補償安置公告應當一并告知辦理補償登記的方式和期限、異議反饋渠道、復議訴訟權利等內容。

多數被征地的農村集體經濟組織成員不同意征地補償安置方案的，擬征地的市、縣（市、區）人民政府應當組織召開聽證會。

8，辦理征地補償登記。被征地的所有權人、使用權人按照征地補償安置公告規定的方式和期限，持不動產權屬證明材料辦理征地補償登記手續，未如期辦理征地補償登記手續的，其補償內容以前期調查結果為準。

9，簽訂征地補償安置協議。擬征地的市、縣（市、區）人民政府根據法律、法規的規定或聽證會情況修改征地補償安置方案后，組織有關部門與擬征收土地的所有權人、使用權人簽訂征地補償安置協議。對個別確實難以達成征地補償安置協議的，市、縣（市、區）人民政府應當在申請征收土地時如實說明。

四、申請土地征收審批實務

省級和省級以上人民政府審查下級政府的征收土地請示報告的重點是市、縣（市、區）人民政府是否依法完成了上述征地申請前程序工作。

需要審批農地和未利用地轉用的，同時應該申報農用地和未利用地轉用方案、補充耕地方案，并按如下要求對報批材料進行審查：

1 ，市人民政府請示。請示中要明確擬征收土地符合公共利益、符合相關規劃、已開展社會穩定風險評估情況及可以防止社會穩定風險發生的評估結論、征地前程序履行情況、未涉及違法用地或者雖有違法用地情況但已依法處理等內容。 2，市級自然資源管理部門審查報告。審查報告應對“一書四方案”等材料的審查作出說明。報告的內容應包括是否符合公共利益、符合相關規劃、開展社會穩定風險評估情況及評估結論、征地前程序履行情況的審查內容，對涉及的違法用地圖斑、地類、是否查處到位等情況進行詳細說明。對于已通過省級以上自然資源管理部門預審的單獨選址項目，用地報批時用地位置、用地面積、現狀地類、功能分區等情況未發生變化的，在市級審查報告中予以說明，相關內容省級將不再重復審查。 3，征地報批前程序履行情況有關材料。原報批材料中要求的“聽證告知確認材料”不再提交，履行征地報批前程序有關情況，由擬征地的市或縣（市、區）人民政府填寫《征地報批前程序履行情況責任確認表》并上報，其他材料由擬征地的市或縣（市、區）自然資源管理部門留存。 4，違法用地處罰材料。涉及違法用地的，需提供《涉及違法用地查處情況責任確認表》。 5，已依法發布土地擬征收公告，補償安置標準依法生效。

五、實施征收土地

征收土地申請經依法批準后，市、縣（市、區）人民政府應當自收到批準文件之日起十五個工作日內在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內發布擬人征收土地公告，公布征收范圍、征收時間等具體工作安排。

對個別未達成征地補償安置協議的，在申報時已有清晰的說明。在項目用地獲得批準后，市、縣（市、區）人民政府應依據征地補償安置方案、補償登記結果、當地補償政策以及其他被征收人簽訂的補償協議等內容及時作出征地補償安置決定，并依法組織實施。

土地征收的實施部門應當依法按照有關法律的規定和土地出讓合同的約定，在完成土地的清表之后，及時向項目用地單位交付土地。

中國有一個老話叫“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”。然而，在不動產征收拆遷領域還流行我一直主張的：“征收拆遷是在瓷器店里抓老鼠，作為一只好貓，不僅要抓住老鼠，還要不打破老板的瓷器。否則……。”

歷史文章

王才亮

學者型律師，北京市才良律師事務所主任，北京航空航天大學法學院、人民大學律師學院兼職教授，中國建設管理與房地產法研究中心執行主任，中華全國律師協會憲法與行政法專業委員會顧問。出版專著三十余本，發表論文百余篇。2010年獲《時代周報》時代人物，《中國律師》雜志年度新聞人物。2011年獲《中國新聞周刊》“影響中國年度人物”；《南方人物周刊》“50名中國年度魅力人物”。

才行法道 良舉公正