河北
近日媒體報道，湖南某縣農業農村局與各鄉鎮對在永久基本農田區種植生姜的“非糧化”行為開展了聯合整治行動。這個以農管執法為名進行的整治引起了社會的廣泛關注，人們關心這個問題該怎么認識？據記者采訪，農管在這里特別強調的執法依據是相關文件要求:“確保水稻功能區至少種上一季水稻”，引起人們對這個文件效力的思考。
一
對于上述問題，首先需要明白的一個事情就是什么是基本農田？《中華人民共和國土地管理法》第33條對此有明確的規定，“國家實行永久基本農田保護制度。下列耕地應當根據土地利用總體規劃劃為永久基本農田，實行嚴格保護：（一）經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地；（二）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建成的高標準農田；（三）蔬菜生產基地；（四）農業科研、教學試驗田；（五）國務院規定應當劃為永久基本農田的其他耕地。”。
如果上述發生糾紛的土地已經列為了基本農田，農民根據天氣和土地多種情況決定在其所承包的“永久基本農田”內種植生姜并不違反法律的規定，因為生姜是蔬菜的種類之一，是農產品。
當地的文件規定必須種植一季以上的水稻，這是一種規范性文件的政策，政策不能超越法律來減損公民的權利。整治“非糧化”的現象，必須嚴格依照法律的規定來執行。即使將來這個文件有了上位法的支撐，其落實也要根據基本農田的具體情況和農民的意愿來引導，而不是靠強制執行來落實。
二
關于農管的執法權力來源，是一個需要厘清的問題。
設立農管并賦予其執法權力來源首先見于《農業綜合行政執法管理辦法》，該辦法屬于行政規章，于2022年11月3日經農業農村部第11次常務會議審議通過后公布，自2023年1月1日起施行。
該《農業綜合行政執法管理辦法》（以下簡稱辦法）是為加強農業綜合行政執法機構和執法人員管理，規范農業行政執法行為，根據《中華人民共和國行政處罰法》等有關法律的規定，結合農業綜合行政執法工作實際而制定的。
需要重視的是該《辦法》屬于行政規章，其本身并沒有也無權設定行政處罰的種類，故指出其執法的程序必須按照行政處罰法的有關規定。而以立法法角度看，行政處罰的實體依據以及能夠處罰的對象必須是在法律中找到依據才能夠實施。
我們查看現行的《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例，就可以發現該法律與法規中關于法律責任的相關規定里皆沒有設定農民在其承包的基本農田內不種水稻而種植生姜的禁止性規定，也就是說農管干預農民在其承包基本農田里種植物種類的行為沒有法律的授權。而沒有法律的授權便不能實施行政處罰以及行政強制行為。這一次鏟除“生姜”屬于違法行為，應當依法予以糾正。
根據以上法律規定，涉案的受到損害的農民，可以依法向農管的上級部門或人民法院提出行政復議或行政訴訟，請求確認農管的損毀生姜的行為系違法行政行為并賠償相應的損失。
更重要的是農管這支執法隊伍，的確要加強對法律的學習，依法行使職權。這里說的法律，那就不僅僅是行政規章，更重要的是相關的法律與行政法規，尤其是耕地保護，其依據的主要是土地管理法和相關行政法規。
歷史文章
王才亮
學者型律師，北京市才良律師事務所名譽主任，北京航空航天大學法學院、人民大學律師學院兼職教授，中國建設管理與房地產法研究中心執行主任，中華全國律師協會憲法與行政法專業委員會顧問。出版專著三十余本，發表論文百余篇。2010年獲《時代周報》時代人物，《中國律師》雜志年度新聞人物。2011年獲《中國新聞周刊》“影響中國年度人物”；《南方人物周刊》“50名中國年度魅力人物”。
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