分稅制改革的政治決斷與技術分析

尹振茂

一項公共政策的推行，不僅在學術上要進行充分的可行性論證，很多時候還是要在事到臨頭不得不如此做的危急情況下才能做出決斷。

“手中無米，叫雞都不來。”對于分稅制改革前夜中央財政的窘況，朱镕基曾這樣評價，業界對此的另一種說法是“懸崖邊上的中央財政”。

具體是什么情況呢？根據原財政部部長項懷誠披露的數據，1980年到1990年GDP的平均增長率為9.5％，但在此期間，財政收入占GDP的比重卻逐年下降，從1979年的28.4%一路下降到1993年分稅制改革前的12.6%。同時，在整個財政分配中，中央財政的收入分配不占主導地位，中央財政占全國財政收入的比重不斷下降，從1984年的41.5%下降到1993年的22%。

對于分稅制改革取得的成功，朱镕基認為“怎么評價都不過分”。按照朱镕基1993年7月23日在當時的全國財政工作會議和全國稅務工作會議上的主題發言的說法，財稅改革和金融改革是“長治久安的基礎，是建立社會主義市場經濟的基礎”。

那么，對國家如此重要的改革為何遲遲到1994年才決定在全國推行？

其實，早在1980年，時任財政部部長吳波就表示當時擬在全國推行的地方財政包干制不可行，認為按當時財政的基數，定額包干就把財政包死了，事業是發展的，一旦有天災或突發事件，國家財政就一籌莫展、無能為力，從而力主中央與地方分稅。但后來中央會議還是決定采取財政包干制。

當時與吳波辯論的另一方是中央政治局委員兼四川省委第一書記趙紫陽。此后，趙在年內又升遷至國務院總理。吳則在1980年8月初辭任財政部部長，為當時的這場“吳趙大戰”劃上了句號。辭職時，吳的部長任期還差10天滿一年，是歷任財政部部長中除鄧小平之外任期最短的。

但隨著財政包干制帶來的問題越來越嚴重，中央政府內部的智囊機構對此要求改革的呼聲越來越多。

1986年，當時在財政部財政科學研究所工作的賈康就指出，以分稅制為基礎的分級財政是中國財政改革的方向，必須改變財政包干制。幾乎與此同時，以吳敬璉、周小川、樓繼偉等為代表的“整體協調”改革派也提出了分稅制的改革方案。

不過，盡管1980年代末中央財政收入嚴重不足，某些中央機關還出現不借錢工資就發不出去的狀況，甚至在1980年代末到1990年代初還發生過兩次中央財政向地方財政“借錢”不還的事情，但直到1993年上半年，中央政府對于是否要推行分稅制還是遲遲未能做出決斷。

就在此時，“王胡報告”應運而生。該報告由政治學家王紹光和國情研究專家胡鞍鋼合著，原來的主標題是“加強中央在市場經濟轉型中的主導作用”，副標題是“關于中國國家能力的報告”，指出再不推行分稅制后果會非常嚴重，搞不好中國就是下一個南斯拉夫。當時，南斯拉夫聯邦6個成員國中的4個先后在1991年和1992年宣布獨立，南斯拉夫聯邦由此解體。

“王胡報告”1993年6月中旬首先在海外出版，但很快傳到國內，不久，財政部領導和中南海即分別約請王胡二人詳細介紹該報告的內容。

1993年7月23日，朱镕基在全國財稅工作會議上明確表示要推行“分稅制”；1994年1月，分稅制正式在全國推行，當時的浙江省財政廳長稱該報告“觸發了中國全面推行分稅制財政體制改革”。

從醞釀到研究再到正式全面推行，分稅制至少走過了14年歷程。如果說1980年推行分稅制的各方面條件也許還不是很充分的話，那1980年代末1990年代初，財政包干制的弊端已經暴露得相當徹底，學術界關于分稅制的研究也相當充分，但中央政府還是遲遲不能做出推行分稅制的決斷。直到“王胡報告”提示再不推行分稅制，就可能面臨南斯拉夫那樣四分五裂的命運，才觸發了分稅制在全國的推行。

從這里可以看到，一項公共政策的推行，不僅在學術上要進行充分的可行性論證，很多時候還是要在事到臨頭不得不如此做的危急情況下才能做出決斷。具體到分稅制，賈康和“整體協調”改革派等在具體的技術可行性上做了充分的論證，而“王胡報告”則通過提示不如此可能導致的嚴重政治后果，促使中央政府在當時的歷史關鍵時刻，最后終于做出了必須優先推行分稅制的政治決斷。

（作者系證券時報記者）

來源：《證券時報》2014年11月19日，A3版

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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—— 賈 康

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