“十四五”規(guī)劃《綱要》明確提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，旨在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，通過生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)與公共資源合理配置，推動(dòng)工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，而穩(wěn)定的城市規(guī)劃正是這一戰(zhàn)略落地的核心支撐。作為城市可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，城市規(guī)劃本應(yīng)具備嚴(yán)肅性與穩(wěn)定性，為市場(chǎng)主體提供清晰的發(fā)展預(yù)期。然而，在河北秦皇島，一場(chǎng)持續(xù)15年的土地糾紛讓民營企業(yè)秦皇島經(jīng)安房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(以下簡稱“經(jīng)安公司”)深陷“投資陷阱”——9.12億元競拍的184余畝土地因政府部門違規(guī)出讓、規(guī)劃隨意變更、承諾遲遲不兌現(xiàn)等問題，從滿心期待的發(fā)展機(jī)遇淪為難以掙脫的經(jīng)營枷鎖。

9億拍地卻收“毛地”，違規(guī)操作埋下隱患

2010年10月22日，原秦皇島市土地收購儲(chǔ)備交易中心(以下簡稱“原市土地收儲(chǔ)中心”)掛牌出讓位于秦皇島市海港區(qū)光明路以北、大件路西側(cè)原耀華國投三宗地塊國有土地使用權(quán)，土地面積122981.68平方米(184.472畝)，用途為“居住用地(城鎮(zhèn)住宅、配套商業(yè)用地)”，當(dāng)天參加掛牌的企業(yè)包括經(jīng)安公司等九家企業(yè)。同年11月10日，經(jīng)安公司向原市國土局繳納定金1.6億元。次日，經(jīng)安公司與原市國土局簽訂了該三宗土地的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，合同中規(guī)定，原市國土局必須在2011年4月30日前將該三宗土地交付給經(jīng)安公司。同時(shí)經(jīng)安公司繳納了該三宗土地的出讓價(jià)款87624.2萬元以及契稅、印花稅、測(cè)繪費(fèi)累計(jì)91187.1萬元，并取得了《國有土地使用證》。

然而，到約定交付時(shí)間時(shí)，原市國土局并未依約交付土地。經(jīng)安公司發(fā)現(xiàn)該三宗土地的拆除、清理工作仍未結(jié)束。經(jīng)安公司先后于2011年4月30日、6月27日、7月1日，2012年3月29日、10月29日多次向原市國土局發(fā)出催告函。

據(jù)經(jīng)安公司負(fù)責(zé)人透露：“在雙方簽訂土地出讓合同前一天，原市國土局局長宋占禹、原市土地收儲(chǔ)中心高洪國等人涉嫌違規(guī)操作，將在競拍時(shí)應(yīng)交付給經(jīng)安公司的‘凈地’，在出讓合同中卻改成‘毛地’。出現(xiàn)這樣的問題，或許是經(jīng)安公司半路殺出，動(dòng)了他人的‘奶酪’。”

當(dāng)年有房地產(chǎn)公司拖欠土地出讓金，原市國土局卻先行交付了土地。經(jīng)安公司依約支付了9.1億元土地出讓金，原市國土局卻并未依約交付土地，延遲了兩年多在第三個(gè)年頭才交付。政商關(guān)系親疏遠(yuǎn)近分明!

早在2010年9月21日，國土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《國土資源部住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》(國土資發(fā)〔2010〕151號(hào))。《通知》中明確規(guī)定，“土地出讓必須以宗地為單位提供規(guī)劃條件、建設(shè)條件和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行商品住房用地單宗出讓面積規(guī)定，不得將兩宗以上地塊捆綁出讓，不得‘毛地’出讓。”政府出讓開發(fā)用地必須以“凈地”形式進(jìn)行，以“毛地”出讓屬嚴(yán)重違規(guī)行為。

在經(jīng)安公司多次書面催促下，原市國土局承認(rèn)違約。該項(xiàng)目用地因原市國土局未能按時(shí)完成地上附著物拆除工作，未能如約交付經(jīng)安公司。2013年1月經(jīng)協(xié)商后，雙方簽署《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議》(國土出更2013第002號(hào))，“將土地交付時(shí)間調(diào)整至2013年6月30日前，并重新約定開工時(shí)間至2013年12月22日前，竣工時(shí)間至2015年12月22日前，其余土地使用條件不變”。但事實(shí)上，直至2024年4月三宗地塊上還有未拆除的舊配電室、舊熱力管道等。

規(guī)劃暗改隱瞞實(shí)情，“西港東遷”背后對(duì)民企權(quán)益的漠視

2013年7月，原市國土局將三宗土地交付經(jīng)安公司。同年8月，經(jīng)安公司將開發(fā)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案報(bào)送原秦皇島市城鄉(xiāng)規(guī)劃局(以下簡稱“原市規(guī)劃局”)，原市規(guī)劃局在沒有省市各級(jí)人大和政府審批文件的情況下，擅自以“西港東遷”為借口，口頭通知經(jīng)安公司停止報(bào)規(guī)。該局孫寶旗局長和戴利華總工以局部調(diào)整規(guī)劃為由與經(jīng)安公司“協(xié)商”修改方案。名為“協(xié)商”，實(shí)際上是若不按新規(guī)要求調(diào)整方案則報(bào)規(guī)不批，企業(yè)被迫多次修改方案，整整耽誤了四年之久，錯(cuò)失了房地產(chǎn)銷售的黃金時(shí)期。

據(jù)悉，“西港東遷”是秦皇島市于2006年提出的港口功能調(diào)整戰(zhàn)略。2008年，這一構(gòu)想得到河北省高度重視，專門成立了秦皇島港西港搬遷改造領(lǐng)導(dǎo)小組，隨后啟動(dòng)?xùn)|港地質(zhì)勘察;2013年西港煤炭碼頭停運(yùn)并啟動(dòng)搬遷工程;計(jì)劃至2020年完成。但是這個(gè)沒有形成過任何正式文件的“西港東遷”項(xiàng)目，卻被個(gè)別人濫用，導(dǎo)致經(jīng)安公司無法在約定的時(shí)間開工，按照原規(guī)劃條件制定的開發(fā)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案無法實(shí)施。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的井中望月，卻使民營企業(yè)雪上加霜。

在原市規(guī)劃局，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人向采訪者提供了涉及三宗地塊的前后兩份規(guī)劃圖。這位負(fù)責(zé)人介紹：“在2010年的規(guī)劃圖中，相互毗鄰的三宗地塊彼此完整，規(guī)劃用途是‘居住用地’。但是在2013年變更后的規(guī)劃圖中，三宗地塊所在區(qū)域被一條綠化帶和一條道路貫穿，三宗地塊因此被切割成了大小不一的六塊，地塊性質(zhì)變更為‘商業(yè)用地’。”原市規(guī)劃局認(rèn)為，經(jīng)安公司報(bào)送的設(shè)計(jì)方案符合2010年的規(guī)劃，但是與2013年變更后的規(guī)劃方案“出入較大”，因此無法獲批。

經(jīng)安公司負(fù)責(zé)人說：“原市國土局在2010年10月22日出讓三宗土地時(shí)，依據(jù)的規(guī)劃條件是原市規(guī)劃局出具的秦規(guī)條〔2009〕145號(hào)《規(guī)劃條件通知書》，該通知書的發(fā)出日期是2009年12月1日，有效期是從發(fā)出之日起一年，到2010年12月1日規(guī)劃條件通知書已經(jīng)無效。原市國土局對(duì)出讓宗地的土地規(guī)劃有續(xù)展義務(wù)，應(yīng)保證在2011年4月30日交地時(shí)規(guī)劃條件有效，然而原市國土局卻沒有履行這一義務(wù)。特別是在2013年1月21日簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議》時(shí)，原市國土局更應(yīng)該保證規(guī)劃條件的順利實(shí)施。”經(jīng)安公司甚至質(zhì)疑，原市國土局在2013年簽署變更協(xié)議時(shí)，已經(jīng)明確知情三宗地塊規(guī)劃變更、用地性質(zhì)變更卻隱瞞事實(shí)，仍以原規(guī)劃、原用途等“其余土地使用條件不變”的方式簽署了變更協(xié)議。

原市規(guī)劃局負(fù)責(zé)人解釋：“涉及包括三宗地塊在內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃方案制訂工作，原市國土局作為輔助部門一直在參與，制訂規(guī)劃不是規(guī)劃局一個(gè)部門的事情，他們(秦皇島市國土資源局)也要派人參加相關(guān)會(huì)議，不可能不知情。”

事實(shí)上，近5年來，經(jīng)安公司已經(jīng)就該三宗土地的相關(guān)事宜與原市國土局多次協(xié)商，企業(yè)也提出了一些解決問題的方案，包括：土地置換、退地等。但是原市國土局一直拖而不決。

《會(huì)議紀(jì)要》成“空頭支票”，規(guī)劃調(diào)整致房地產(chǎn)錯(cuò)過黃金期

2015年后，經(jīng)安公司在數(shù)年里多次向市政府及國土局、規(guī)劃局等有關(guān)部門反映因土地出讓及西港搬遷規(guī)劃變更影響導(dǎo)致不能開工建設(shè)問題，要求解除出讓合同，賠償經(jīng)濟(jì)損失近5億元。

直至2018年，終于引起秦皇島市政府重視。市政府與經(jīng)安公司多次溝通后，經(jīng)安公司同意不再向市國土局等有關(guān)部門提出經(jīng)濟(jì)賠償要求，但要求市政府在經(jīng)安公司啟動(dòng)該項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)時(shí)，在相關(guān)政策、審批服務(wù)方面給予支持。

2018年9月10日，秦皇島市政府召集市有關(guān)部門召開專題會(huì)議。會(huì)議認(rèn)為，經(jīng)安公司在自身承受了直接經(jīng)濟(jì)損失的情況下，仍然對(duì)市政府給予足夠的理解和支持，對(duì)經(jīng)安公司提出的相關(guān)訴求，應(yīng)本著“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、積極支持、加快開發(fā)”的原則，在政策、審批、環(huán)境、服務(wù)等方面給予大力支持。

《會(huì)議紀(jì)要》說明了項(xiàng)目遇阻的原因：因該開發(fā)項(xiàng)目位于2013年市政府啟動(dòng)的西港片區(qū)城市設(shè)計(jì)和控規(guī)研究范圍，規(guī)劃對(duì)路網(wǎng)和用地布局調(diào)整較大，致使該項(xiàng)目未能按照規(guī)劃條件實(shí)施。《會(huì)議紀(jì)要》議定八個(gè)事項(xiàng)給予經(jīng)安公司大力支持，其中兩項(xiàng)明確指出：“鑒于該項(xiàng)目2010年即已完成出讓，且項(xiàng)目不能開發(fā)建設(shè)不是企業(yè)自身原因造成的實(shí)際情況，同意該項(xiàng)目按照市規(guī)劃局于2009年12月1日頒發(fā)的規(guī)劃條件通知書(秦規(guī)條〔2009〕145號(hào))規(guī)劃條件進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)批;鑒于企業(yè)沒有按照原約定時(shí)間開工，屬政府原因造成，由市規(guī)劃局、市財(cái)政局針對(duì)以上實(shí)際情況，對(duì)企業(yè)提出的減免配套費(fèi)要求按照取得土地使用權(quán)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)予以支持(住宅30元/m2，非住宅20元/m2)。”

經(jīng)安公司負(fù)責(zé)人說：“會(huì)后，我公司執(zhí)行會(huì)議紀(jì)要精神，繳納了各項(xiàng)稅費(fèi)，包括土地使用稅和城市基礎(chǔ)配套費(fèi)等。但截至目前，其他各項(xiàng)會(huì)議精神，此后幾年里在經(jīng)安公司各種請(qǐng)示、反復(fù)拉鋸中還未完全落實(shí)。2018年11月28日，我公司將設(shè)計(jì)方案上報(bào)原市規(guī)劃局。10日后，原市規(guī)劃局以‘打通城市中心軸線，需局部調(diào)整規(guī)劃’為由，要求我公司修改方案。僅此一項(xiàng)即又造成經(jīng)安公司3600萬元損失。”

所謂的“城市中心軸線”，是“西港東遷”項(xiàng)目的副產(chǎn)品，后來，“西港東遷”無果，“城市中軸線”也由實(shí)向虛，但這不妨礙它成為具體城市建筑項(xiàng)目的“攔路虎”。城市規(guī)劃大事，在此卻變成了肆意把玩的“兒戲”。

隨著政府機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，秦皇島市政府將原市國土局與規(guī)劃局等相關(guān)部門進(jìn)行合并，于2018年12月26日，掛牌成立了秦皇島市自然資源和規(guī)劃局(以下簡稱“市自規(guī)局”)。?

2019年1月21日，經(jīng)安公司向市自規(guī)局提出異議。同年1月23日，市自規(guī)局以秦資規(guī)函〔2019〕25號(hào)復(fù)函提到：“出讓用地范圍內(nèi)的40米寬的開敞空間用地仍為該項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)用地，不存在占地補(bǔ)償及日后開發(fā)問題。”

同年3月，經(jīng)安公司將無奈妥協(xié)修改后的項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案上報(bào)秦皇島市行政審批局進(jìn)行方案會(huì)審。會(huì)上，海港區(qū)城市管理局突然提出建設(shè)垃圾收集站的新要求，海港區(qū)環(huán)保局隨之提出如果設(shè)置垃圾收集站，則必須進(jìn)行環(huán)評(píng)，如建設(shè)垃圾收集站，應(yīng)與規(guī)劃的周圍住宅樓間距不少于50米。由于市自規(guī)局對(duì)項(xiàng)目地塊規(guī)劃的多次調(diào)整，致使該項(xiàng)目已無足夠空間建設(shè)符合要求的垃圾收集站，因此，該項(xiàng)目再次陷入停頓。

從2013年至2019年，也就是在國內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)最紅火的幾年里，這三塊土地陷入漫長的休眠期，錯(cuò)過多次房地產(chǎn)開發(fā)的黃金時(shí)期。經(jīng)安公司先后為此投入大量人力物力，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，截至2018年4月，按合同約定原國土局應(yīng)向經(jīng)安公司支付違約金及交易損失賠償金合計(jì)約10.06億元。

經(jīng)過幾次市自規(guī)局的相關(guān)會(huì)議和復(fù)函之后，經(jīng)安公司妥協(xié)了部分規(guī)劃變更，直至2019年，經(jīng)安公司才相繼拿到正式的工程規(guī)劃許可證及施工許可證。政府的這一番跨越數(shù)年的“大操作”，直接導(dǎo)致經(jīng)安公司錯(cuò)過了房地產(chǎn)銷售的最佳時(shí)期。

市自規(guī)局解讀國土部《通知》，偷梁換柱推卸責(zé)任

今年4月25日，針對(duì)出讓毛地且三宗土地捆綁出讓、土地規(guī)劃隨意變更、市里議定的八項(xiàng)事項(xiàng)給予支持但至今仍未完全落實(shí)等問題，經(jīng)安公司被逼無奈向中央媒體投訴，同時(shí)也向市自規(guī)局寫信反映。

6月25日，市自規(guī)局作出《秦皇島經(jīng)安房地產(chǎn)開發(fā)有限公司依法分類辦理情況》回復(fù)。文件指出：“該項(xiàng)目完成出讓后，2010年12月2日，原河北省國土資源廳、 河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳轉(zhuǎn)發(fā)了《原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》(冀國土資發(fā)〔2010〕46號(hào))，文件中首次提出‘不得毛地、捆綁出讓’等要求。經(jīng)核實(shí)，在該文件下發(fā)之前，國家和省、市均未出臺(tái)不得‘毛地’‘捆綁’出讓的政策文件。”

“鑒于以上情況，對(duì)于經(jīng)安地產(chǎn)公司反映的‘毛地’‘捆綁’出讓問題，我局認(rèn)為：一是該地塊為市級(jí)收儲(chǔ)土地，土地權(quán)屬清晰、無爭議，補(bǔ)償已經(jīng)到位，符合‘凈地’出讓條件。二是該宗土地當(dāng)時(shí)按一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行整體規(guī)劃和核提條件，按項(xiàng)目內(nèi)規(guī)劃道路分為三個(gè)地塊，不屬于捆綁掛牌出讓。三是該宗地于2010年10月22日組織掛牌出讓，2010年12月2日下發(fā)出臺(tái)不得‘毛地’‘捆綁’出讓的政策文件，土地出讓符合當(dāng)時(shí)的政策規(guī)定。”

市自規(guī)局回復(fù)上述三個(gè)觀點(diǎn)撇清自己應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任，對(duì)轉(zhuǎn)發(fā)2010年9月21日國土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)的《通知》(國土資發(fā)〔2010〕151號(hào))，在“毛地”“捆綁”概念上的理解存在很大偏差。

法學(xué)專家權(quán)威定論，原市國土局違約賠償責(zé)任難逃

2025年7月21日，針對(duì)經(jīng)安公司與原市國土局土地開發(fā)合同糾紛，在北京舉辦了專家論證會(huì)。參與論證的法學(xué)專家有：國家行政學(xué)院一級(jí)教授胡建淼、中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授李永軍、原全國人大常委會(huì)委員扈紀(jì)華、北京大學(xué)法學(xué)院行政法教授王錫鋅和刑訴法教授陳永生、清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云等。

專家團(tuán)指出，秦皇島國土局交付土地不符合法律規(guī)定，構(gòu)成違法違約。依據(jù)2010年實(shí)施的相關(guān)調(diào)控通知，土地出讓嚴(yán)禁“毛地”出讓，須具備動(dòng)工開發(fā)基本條件。雙方2010年簽訂的三份《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》雖約定“現(xiàn)狀土地條件”交付，但該約定違反當(dāng)時(shí)部門規(guī)章強(qiáng)制性要求。2013年簽訂的變更協(xié)議雖調(diào)整交地期限，卻未否定此前“毛地”出讓的違約事實(shí)，相關(guān)責(zé)任仍需國土局承擔(dān)。此外，原市國土局相關(guān)負(fù)責(zé)人明知法律政策卻違規(guī)操作，導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益受損，涉嫌瀆職需追究刑事責(zé)任。

延遲交付土地是原市國土局另一核心違約情形。經(jīng)安公司2010年競得土地后，按約繳納1.6億元定金及8.76億元土地出讓價(jià)款，累計(jì)付款超9.11億元，但原市國土局未按合同約定于2011年4月30日前交地。經(jīng)安公司五次發(fā)函催告無果，直至2013年三方協(xié)議確認(rèn)因拆遷滯后未完成交付，2018年市政府會(huì)議紀(jì)要亦認(rèn)可延遲交地事實(shí)。根據(jù)《民法典》規(guī)定，國土局未履行合同義務(wù)且經(jīng)催告仍未改正，已構(gòu)成嚴(yán)重違約。

關(guān)于賠償責(zé)任，專家明確原市國土局需按合同約定執(zhí)行。案涉合同約定，逾期交地每日按已付土地出讓價(jià)款的1‰支付違約金，逾期超過60日受讓方有權(quán)解除合同并索賠。從2011年5月1日至2013年6月30日逾期791天，僅違約金就達(dá)億元級(jí)別。同時(shí)依據(jù)《民法典》，若約定違約金不足以彌補(bǔ)損失，經(jīng)安公司可進(jìn)一步主張土地出讓金利息及預(yù)期利益損失賠償。

綜上，專家團(tuán)一致定論，原秦皇島市國土資源局違法交付土地且長期延遲履約，已構(gòu)成根本違約，應(yīng)依法依規(guī)向經(jīng)安公司承擔(dān)億元級(jí)違約賠償責(zé)任。市自規(guī)局相關(guān)負(fù)責(zé)人明知法律政策卻違規(guī)操作，涉嫌濫用職權(quán)。

十五載光陰流轉(zhuǎn)，9億土地出讓“毛地”變“陷阱”，經(jīng)安公司的遭遇撕開了地方治理的潰爛傷疤。當(dāng)“毛地”出讓公然踐踏國土部禁令，當(dāng)規(guī)劃圖在“西港東遷”的幌子下肆意肢解企業(yè)權(quán)益，當(dāng)市政府白紙黑字的《會(huì)議紀(jì)要》淪為推諉扯皮的遮羞布，這場(chǎng)持續(xù)十余年的困局早已超越個(gè)案范疇——它映照出個(gè)別基層將“依法行政”異化為“依利行政”的權(quán)力傲慢，將“營商環(huán)境”口號(hào)蛀空成欺商的諷刺注腳。(何正烈)

來源：內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)網(wǎng)