3月中旬，“十五五”規(guī)劃綱要發(fā)布，社會保障內(nèi)容是民生關(guān)切。

相較“十四五”規(guī)劃，“十五五”規(guī)劃綱要中的養(yǎng)老和社會保障內(nèi)容，既有表述變化，也有新提法。如何解讀最新表述的政策背景和傳遞的信號？

近日，證券時報·券商中國記者就相關(guān)問題專訪中國社科院中國式現(xiàn)代化研究院副研究員張盈華，來看她詳解“十五五”規(guī)劃綱要中的養(yǎng)老保障與社會保障新圖景。

第三支柱“兩條腿走路”新思路

券商中國記者：發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系是積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的重要部署。“十四五”規(guī)劃曾提到“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”，“十五五”規(guī)劃綱要未提“第三支柱”字眼，轉(zhuǎn)而提到“完善個人養(yǎng)老金政策，大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險”，如何理解表述變化？第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展思路是否有調(diào)整？

張盈華：在“十四五”綱要發(fā)布的一年后（2022年4月），國辦發(fā)布推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見，當(dāng)年11月在36地啟動試點(diǎn)，到2025年末開戶數(shù)突破1.5億，第三支柱實現(xiàn)了從制度建立到政策落實。但在試點(diǎn)過程中也暴露出開戶數(shù)多但繳存率低的問題，反映出稅優(yōu)激勵和投資吸引的強(qiáng)度還不夠，另外，面對上千種產(chǎn)品，開戶者遇到選擇困難，造成實際投資規(guī)模也不大。通過試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)了這些問題，也為進(jìn)一步完善制度和校準(zhǔn)政策找到抓手。“十五五”時期，可從完善個人養(yǎng)老金政策入手，有針對性地解決這些問題，促進(jìn)多層次多支柱養(yǎng)老保險體系加快建立。

“十五五”規(guī)劃綱要的新提法，透露出第三支柱“兩條腿走路”的新思路。一條腿是大力推進(jìn)個人養(yǎng)老金制度，通過完善稅收優(yōu)惠政策，吸引更多納稅群體積極參與，另一條腿是大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險，通過產(chǎn)品創(chuàng)新，吸引不同年齡不同收入群體廣泛參與。

從實質(zhì)上，這種提法確立了發(fā)展“廣義”第三支柱的新思路。2023年10月中央金融工作會議首次提出“養(yǎng)老金融”，涵蓋了用于平滑生命周期消費(fèi)的所有金融活動，其邊界遠(yuǎn)大于個人養(yǎng)老金。2024年10月國家金融監(jiān)管總局就大力發(fā)展商業(yè)保險年金做出具體部署，鼓勵保險機(jī)構(gòu)開發(fā)兼具養(yǎng)老風(fēng)險管理和長期資金穩(wěn)健積累等功能的產(chǎn)品，大力發(fā)展具有長期領(lǐng)取功能的養(yǎng)老保險年金，積極發(fā)展保障功能更強(qiáng)的年金保險和兩全保險，擴(kuò)大試點(diǎn)并健全發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老金創(chuàng)新業(yè)務(wù)，做好養(yǎng)老金融大文章，更好滿足人民群眾多樣化養(yǎng)老保障和財富管理需求。

如何提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金？

券商中國記者：“十五五”規(guī)劃綱要提到“逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整向待遇較低群體傾斜”。今年全國兩會期間，提高農(nóng)村老人基礎(chǔ)養(yǎng)老金的呼聲增多。對解決農(nóng)民養(yǎng)老金較低的問題，您有何建議？

張盈華：可從四個方面應(yīng)對這個問題：

第一，秉持多繳多得、長繳多得原則，鼓勵有能力的城鄉(xiāng)居民多繳費(fèi)和長繳費(fèi)，同時加大對繳費(fèi)檔次較低參保居民的財政補(bǔ)助，以增加其賬戶積累。

第二，加大中央財政支持力度，將增加的財政補(bǔ)助更多用于基本養(yǎng)老金較低的退休人員和城鄉(xiāng)老年居民，切實縮小不同群體之間的老年收入保障差距。

第三，對于農(nóng)村地區(qū)，推進(jìn)土地等集體經(jīng)濟(jì)資源的集約化運(yùn)營，提高集體經(jīng)濟(jì)收入及其對養(yǎng)老金的補(bǔ)助能力。

第四，積極探索建立普惠型基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，在一些國家這種制度被稱之為國民養(yǎng)老金或社會養(yǎng)老金。這種制度的特征是，不區(qū)分人群，不以繳費(fèi)為前提，由政府通過財政支出為所有老年公民提供保底收入，兜底老年人的最基本消費(fèi)需求。

發(fā)展護(hù)理服務(wù)市場，提升失能等級評估能力

券商中國記者：長護(hù)險是近年焦點(diǎn)。從“十四五”時期的“穩(wěn)步建立長期護(hù)理保險制度”，到“十五五”規(guī)劃綱要的“推行長期護(hù)理保險”。如何總結(jié)“十四五”時期的長護(hù)險運(yùn)行，預(yù)計“十五五”時期長護(hù)險會有哪些趨勢？

張盈華：“十四五”時期，長護(hù)險制度試點(diǎn)的地區(qū)不斷增加，在國家醫(yī)保局的指導(dǎo)下，各地試點(diǎn)政策更加規(guī)范，為建立統(tǒng)一制度打下了基礎(chǔ)。

“十五五”規(guī)劃綱要提出“推行”這項制度，2026年3月國家醫(yī)保局等八部門印發(fā)了《加快建立長期護(hù)理保險制度實施方案》，下一步，各地將在統(tǒng)一制度框架內(nèi)，制定本地政策并開始實施。按照《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快建立長期護(hù)理保險制度的意見》，過渡期是三年，到2028年末，將在全國范圍內(nèi)建成統(tǒng)一的長護(hù)險制度。

在這個過程中，先行試點(diǎn)地區(qū)將通過調(diào)整政策，逐步過渡到統(tǒng)一制度上來；與此同時，各地抓緊出臺政策和落實，不具備條件的地區(qū)可先從覆蓋職工參保開始，并積極做好多元籌資、服務(wù)遞送、經(jīng)辦服務(wù)、定點(diǎn)管理等工作準(zhǔn)備，確保三年內(nèi)逐步將城鄉(xiāng)居民全部納入。

為提高長護(hù)險制度效能，“十五五”時期，應(yīng)大力發(fā)展長期護(hù)理服務(wù)市場、不斷提升失能等級評估能力、規(guī)范管理定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)評估機(jī)構(gòu)，積極培育長期照護(hù)師并打造一批專業(yè)化長期護(hù)理服務(wù)人才隊伍，發(fā)揮好長護(hù)專員在制定照護(hù)計劃和整合照護(hù)資源的積極作用。在此基礎(chǔ)上，做好長護(hù)險基金收支中長期預(yù)測，在籌資負(fù)擔(dān)可行和服務(wù)高效遞送的前提下，逐步擴(kuò)大保障范圍，可將中度失能失智人員納入長護(hù)險保障對象。

社會保險精算的重要性和必要性

券商中國記者：“十五五”規(guī)劃綱要中新增“增強(qiáng)社會保險體系可持續(xù)性”的單獨(dú)內(nèi)容，其中提到“健全社會保險精算制度”，主要目的是什么？預(yù)計社保精算制度會包括哪些方面、從哪些地方落地？

張盈華：各國社會保險制度都不同程度地遇到人口老齡化的沖擊，加強(qiáng)精算技術(shù)的應(yīng)用，一方面可在待遇確定和調(diào)整的決策上更科學(xué)更準(zhǔn)確，另一方面，通過社會保險精算報告制度，使參保人更全面了解社保基金收支趨勢，形成對福利待遇的理性預(yù)期。

各地政府要充分認(rèn)識到社會保險精算的重要性和必要性，注重社保精算隊伍建設(shè)，切實將社保精算納入到?jīng)Q策參考中。近期，社保“第六險”長期護(hù)理保險制度正在加快建立，在國家醫(yī)保局統(tǒng)一部署下，各地在出臺政策前要完成對長護(hù)險基金收支趨勢的20年期預(yù)測，這是向建立社保精算制度邁出的重要一步。

健全社會保險精算制度，首先，要做好數(shù)據(jù)工作，加速完成社保經(jīng)辦數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升社保數(shù)據(jù)分析應(yīng)用能力。其次，要打破數(shù)據(jù)“孤島”，在人社系統(tǒng)內(nèi)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)實時上傳并提高數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范性，在相關(guān)部門之間，建立數(shù)據(jù)資源共建共用機(jī)制，核實數(shù)據(jù)、完善信息、及時比對，提升數(shù)據(jù)統(tǒng)計質(zhì)量。再次，要強(qiáng)化社保精算人才的隊伍建設(shè)，一方面積極引入商業(yè)保險公司精算力量，在確保數(shù)據(jù)安全前提下，參與社保精算的技術(shù)支持，另一方面在全國范圍內(nèi)組織社保精算人員培訓(xùn)，向精算人才匱乏的地區(qū)輸送技術(shù)力量。此外，建立社保精算報告制度，定期向社會發(fā)布社保精算報告，科學(xué)解讀精算結(jié)果，增進(jìn)人們對社保福利的認(rèn)知并形成理性預(yù)期。

社保領(lǐng)域還有多個“首次”提出

券商中國記者：除上述內(nèi)容外，“十五五”規(guī)劃綱要中關(guān)于社會保障的提法，還有哪些值得重視和期待的內(nèi)容？

張盈華：與以往五年規(guī)劃綱要相比，“十五五”規(guī)劃綱要關(guān)于社保的提法更加全面，也更加具體，有不少提法值得期待。

第一，首次提出實施高質(zhì)量參保行動。我國社保制度正在從量的增長轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升，基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)已達(dá)到10.76億人、基本醫(yī)療保險覆蓋人數(shù)已超過13.3億人，但靈活就業(yè)人員參加職工社保的比例還不高，新就業(yè)形態(tài)勞動者、農(nóng)民工等群體還面臨單位繳費(fèi)不足、參保中斷等問題，此外，失業(yè)保險和工傷保險的參保率仍不高。需要不斷完善參保機(jī)制和細(xì)化政策，持續(xù)擴(kuò)大社保覆蓋面。

第二，首次提出“合理確定繳費(fèi)基數(shù)”和“明晰用工方和平臺企業(yè)繳費(fèi)責(zé)任”。這對于提高靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)人員和農(nóng)民工參保率很重要，例如，在費(fèi)率不變的情況下，將繳費(fèi)基數(shù)劃出更多檔次，讓這些人員視情選擇，根據(jù)個人繳費(fèi)能力選擇繳費(fèi)基數(shù)，在能力增強(qiáng)是可提高繳費(fèi)檔次，這樣的制度安排將更好吸引參保。此外，在靈活就業(yè)日益普遍的情況下，出臺關(guān)于用工單位和平臺企業(yè)的繳費(fèi)責(zé)任的政策，對促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)從業(yè)者參保意義重大。

第三，首次在綱要中提出健全多層次醫(yī)療保障體系，發(fā)揮商業(yè)醫(yī)療保險的補(bǔ)充保障作用。我國已建成全球最大的醫(yī)療保障覆蓋網(wǎng)，通過社會共濟(jì)，實現(xiàn)制度覆蓋全民，有力托住基本保障。2025年12月出臺了商業(yè)健康保險創(chuàng)新藥品目錄，統(tǒng)籌基本醫(yī)保和商業(yè)健康險協(xié)同發(fā)展，更好滿足人民群眾多層次用藥保障需求，為建立多層次醫(yī)保體系邁出了重要一步。

責(zé)編：羅曉霞

排版：汪云鵬

校對：趙燕

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