全球經(jīng)濟(jì)變局與中國發(fā)展空間

編者按

經(jīng)濟(jì)全球化在經(jīng)歷長期擴(kuò)張之后進(jìn)入新的調(diào)整階段，國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系呈現(xiàn)出更加復(fù)雜的發(fā)展態(tài)勢。與此同時(shí)，國際經(jīng)濟(jì)力量對(duì)比也在持續(xù)變化。新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升，全球經(jīng)濟(jì)多極化趨勢日益明顯，傳統(tǒng)國際經(jīng)濟(jì)治理體系面臨新的挑戰(zhàn)。為此，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)約請(qǐng)深耕該領(lǐng)域的知名學(xué)者探討國際貿(mào)易規(guī)則、全球產(chǎn)業(yè)鏈、國際金融體系以及全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制等如何進(jìn)行調(diào)整與重構(gòu)，關(guān)鍵是在實(shí)踐中如何準(zhǔn)確把握我國在全球經(jīng)濟(jì)治理中的角色與戰(zhàn)略。期望這組文章對(duì)于推動(dòng)高水平對(duì)外開放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

■廖凡 蘇慶義

當(dāng)前，以世界貿(mào)易組織（WTO）為核心的多邊貿(mào)易體系正面臨制度功能弱化、單邊主義沖擊、新規(guī)則共識(shí)難以達(dá)成等三重挑戰(zhàn)，根源在于機(jī)制困境、美國轉(zhuǎn)向單邊及新興經(jīng)濟(jì)體崛起后的利益分化。我國應(yīng)堅(jiān)定維護(hù)多邊體制、反制單邊行為，并主動(dòng)塑造國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，推動(dòng)全球貿(mào)易治理改革。

世界貿(mào)易體系面臨三大挑戰(zhàn)

當(dāng)前，以WTO為核心的多邊貿(mào)易體系正遭遇冷戰(zhàn)結(jié)束以來最為嚴(yán)峻的沖擊。總體來看，世界貿(mào)易體系面臨三大相互關(guān)聯(lián)的挑戰(zhàn)：WTO體制功能持續(xù)弱化、單邊主義行為嚴(yán)重破壞多邊規(guī)則以及新規(guī)則需求與共識(shí)缺失之間的尖銳矛盾。

（一）WTO地位不斷被削弱

第一，爭端解決機(jī)制嚴(yán)重受損。爭端解決機(jī)制是WTO的核心支柱之一，被稱為WTO“皇冠上的明珠”。其上訴機(jī)構(gòu)自2019年12月起因美國長期阻撓大法官任命而徹底癱瘓，至今未能恢復(fù)。這意味著WTO最具特色的“兩級(jí)審理”司法體系名存實(shí)亡。當(dāng)事方雖然可以請(qǐng)求設(shè)立專家組進(jìn)行一審，但裁決一旦被上訴即陷入法律懸置狀態(tài)，無法形成終局性判決。這直接削弱了WTO成員對(duì)多邊規(guī)則可執(zhí)行性的信任，也誘使部分成員更傾向于采取單邊措施。

第二，談判功能嚴(yán)重受阻。多哈回合談判自2001年啟動(dòng)以來歷經(jīng)二十余年仍停滯不前，農(nóng)業(yè)、非農(nóng)市場準(zhǔn)入、服務(wù)貿(mào)易等核心議題均未取得實(shí)質(zhì)性突破。盡管在2013年巴厘島會(huì)議上達(dá)成了《貿(mào)易便利化協(xié)定》，2015年內(nèi)羅畢會(huì)議上取消了農(nóng)業(yè)出口補(bǔ)貼，但這些有限成果遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)發(fā)展回合的初衷。2026年3月26—30日召開的WTO第14屆部長級(jí)會(huì)議盡管達(dá)成多項(xiàng)成果，但是在電子傳輸免征關(guān)稅延期、通過《促進(jìn)發(fā)展的投資便利化協(xié)定》等方面遭遇挫折。

（二）單邊主義破壞世界貿(mào)易體系

第一，美國頻繁加征單邊關(guān)稅，直接違背最惠國待遇原則和約束關(guān)稅原則。2025年開啟第二任期后，特朗普政府基于《國際經(jīng)濟(jì)緊急權(quán)力法》（IEEPA），以芬太尼和“對(duì)等關(guān)稅”為名，對(duì)世界許多經(jīng)濟(jì)體加征單邊關(guān)稅。在美國最高法院判定其以IEEPA為名加征的關(guān)稅違法后，特朗普政府又以《1974年貿(mào)易法》第122條款為名加征10%的全球性臨時(shí)關(guān)稅。此外，特朗普政府還以產(chǎn)能過剩、強(qiáng)迫勞動(dòng)為名對(duì)許多經(jīng)濟(jì)體發(fā)起“301調(diào)查”，為122條款為名的關(guān)稅過期后繼續(xù)加征關(guān)稅作準(zhǔn)備。這些單邊關(guān)稅破壞了WTO規(guī)則。

第二，美國試圖施壓第三方國家對(duì)中國加征關(guān)稅，進(jìn)一步破壞多邊貿(mào)易規(guī)則。這種做法本質(zhì)上是將貿(mào)易政策工具化、武器化，完全背離了WTO關(guān)于關(guān)稅自主和最惠國待遇的基本規(guī)則。美國還向各成員提出，WTO改革應(yīng)重新審視“最惠國待遇”原則。美方雖未正式提交具體修改方案，但僅是將其納入改革討論，已足以震動(dòng)整個(gè)體系。此外，美國利用G20主席國身份，在貿(mào)易工作組將討論最惠國待遇原則作為四大議題之一。一旦“最惠國待遇”成為美國施壓其他國家針對(duì)中國的工具，整個(gè)多邊框架的邏輯基礎(chǔ)將面臨重構(gòu)。

（三）世界貿(mào)易需要新規(guī)則，但無法形成共識(shí)

第一，數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域迫切需要新規(guī)則。2024年12月，經(jīng)過5年多談判，中國、歐盟、澳大利亞等71個(gè)WTO成員確認(rèn)達(dá)成《電子商務(wù)協(xié)定》，涵蓋數(shù)字便利、數(shù)字開放、數(shù)字信任、數(shù)字包容等四大支柱。這是全球數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的重要規(guī)則成果。在WTO第14屆部長級(jí)會(huì)議期間，包括中國在內(nèi)的66個(gè)成員宣布，在繼續(xù)推動(dòng)協(xié)定納入WTO法律框架的同時(shí)，以臨時(shí)安排的方式讓協(xié)定生效。然而，在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)本地化、數(shù)字服務(wù)稅、人工智能治理等關(guān)鍵議題上，主要經(jīng)濟(jì)體之間的立場差異依然懸殊。

第二，產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域也需要新規(guī)則。近年來，全球產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)明顯回潮趨勢。美國出臺(tái)《通脹削減法》《芯片與科學(xué)法》，以大規(guī)模補(bǔ)貼支持本土電動(dòng)汽車、電池、半導(dǎo)體等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。WTO現(xiàn)行《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》對(duì)這類大規(guī)模產(chǎn)業(yè)政策補(bǔ)貼缺乏有效約束，各方對(duì)如何修改規(guī)則分歧嚴(yán)重。尤其是，美西方一方面指責(zé)中國的產(chǎn)業(yè)政策，另一方面自己又加大產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施力度，其“雙重標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)一步加大了產(chǎn)業(yè)政策取得共識(shí)的難度。

挑戰(zhàn)背后的原因

上述挑戰(zhàn)并非偶然出現(xiàn)，而是多重結(jié)構(gòu)性因素長期積累和相互作用的結(jié)果。

（一）WTO本身的機(jī)制困境

第一，協(xié)商一致的決策機(jī)制使得規(guī)則制定極為困難。在WTO成員增至166個(gè)，且發(fā)展水平、政治制度、利益訴求高度分化的今天，任何一個(gè)成員都可以通過反對(duì)來阻止談判進(jìn)程。對(duì)于任何議題，各方立場都可能高度分散。多哈回合的失敗，很大程度上就是因?yàn)樵谠S多談判議題上難以達(dá)成一致。

第二，WTO成員力量格局劇變加大了共識(shí)難度。WTO成立時(shí)，以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟(jì)體在全球貨物貿(mào)易中占比約為23%；如今已躍升至42%，成為驅(qū)動(dòng)全球貿(mào)易增長的關(guān)鍵引擎。隨著部分發(fā)展中國家從“規(guī)則接受者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則塑造者”，舊有談判機(jī)制中隱含的利益分配結(jié)構(gòu)難以為繼。發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)“規(guī)則對(duì)等”，要求新興經(jīng)濟(jì)體承擔(dān)更多義務(wù)；發(fā)展中國家則堅(jiān)持合理的“特殊與差別待遇”，捍衛(wèi)政策空間與發(fā)展權(quán)。

第三，WTO改革本身就是一項(xiàng)極為棘手的工程。各方對(duì)改革方向、優(yōu)先次序和最終目標(biāo)存在根本性分歧。發(fā)展中成員堅(jiān)持必須首先恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)，而美國則要求根本性改革爭端解決機(jī)制。盡管絕大多數(shù)成員多次呼吁重啟上訴機(jī)構(gòu)遴選，但美國的立場始終未見松動(dòng)。在補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)政策、國有企業(yè)等議題上，發(fā)達(dá)成員要求擴(kuò)大規(guī)則范圍，發(fā)展中成員則擔(dān)心壓縮其發(fā)展空間。

（二）美國不滿現(xiàn)有體系，試圖另立爐灶

第一，美國認(rèn)為現(xiàn)有體系造成了自身經(jīng)濟(jì)困境。美國長期保持巨額貿(mào)易逆差。盡管2017年以來，美國不斷加征單邊關(guān)稅，但其貨物貿(mào)易逆差仍在2025年創(chuàng)下1.24萬億美元的歷史新高。此外，美國制造業(yè)占GDP的比重多年來不到10%，制造業(yè)就業(yè)受到?jīng)_擊。美國政府認(rèn)為，這帶來了經(jīng)濟(jì)安全問題。經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全。美國政商學(xué)界相當(dāng)一部分聲音將貿(mào)易逆差和制造業(yè)崗位流失歸咎于WTO規(guī)則，盡管大量研究表明這些更多源于技術(shù)進(jìn)步和宏觀經(jīng)濟(jì)因素。近年來，美國政界多次釋放后悔支持中國加入WTO的荒唐言論。

第二，美國試圖構(gòu)建一個(gè)利益導(dǎo)向或結(jié)果導(dǎo)向的新體系。美國貿(mào)易代表賈米森·格里爾將其命名為“特恩貝里新體系”。這一體系的核心特征包括：不再強(qiáng)調(diào)規(guī)則的中立性和普遍適用性，而是強(qiáng)調(diào)對(duì)美國有利的具體結(jié)果，也就是“美國優(yōu)先”；不再依賴多邊機(jī)構(gòu)，而是通過雙邊談判、小型諸邊安排和國內(nèi)單邊工具來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)；不再以最惠國待遇為基石，而是以對(duì)等、互惠為導(dǎo)向。美國提出重新審視“最惠國待遇”原則，正是這一思路的具體體現(xiàn)。

（三）新興經(jīng)濟(jì)體崛起，各方利益難以調(diào)和

第一，WTO成員數(shù)量大幅增加，協(xié)調(diào)成本急劇上升。與WTO的前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定實(shí)施時(shí)締約方數(shù)量較少相比，WTO現(xiàn)有166個(gè)成員，每一個(gè)成員都帶來獨(dú)特的利益訴求和談判底線，達(dá)成廣泛共識(shí)的難度呈幾何級(jí)數(shù)增長。

第二，新興經(jīng)濟(jì)體能夠提出自己的訴求，不再被動(dòng)接受發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的規(guī)則安排。長期以來，往往是美西方塑造規(guī)則，廣大發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體只能被動(dòng)接受，沒有能力倡導(dǎo)新規(guī)則。近年來，隨著中國、印度、巴西、南非等新興大國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和話語權(quán)顯著上升，它們積極參與規(guī)則制定，成為規(guī)則“塑造者”而非僅僅是“接受者”。

第三，數(shù)字治理和產(chǎn)業(yè)政策等領(lǐng)域的規(guī)則博弈尤為激烈。數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能等成為大國博弈的核心領(lǐng)域，盡管部分WTO成員達(dá)成了《電子商務(wù)協(xié)定》，但在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等關(guān)鍵條款上仍存在顯著分歧。產(chǎn)業(yè)政策成為大國博弈的重要手段，美西方一方面指責(zé)中國實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，另一方面自身政府又加大對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)支持力度。

我國參與構(gòu)建世界貿(mào)易體系的政策建議

面對(duì)上述挑戰(zhàn)與成因，我國應(yīng)采取積極、穩(wěn)健、有策略的應(yīng)對(duì)思路，在維護(hù)自身發(fā)展利益的同時(shí)，展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國的擔(dān)當(dāng)。

（一）維護(hù)WTO多邊貿(mào)易體系地位，支持WTO進(jìn)行改革

第一，旗幟鮮明支持WTO，與廣大發(fā)展中成員和中等強(qiáng)國加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。維護(hù)多邊貿(mào)易體制仍是大多數(shù)國家的共識(shí)。“全球南方”國家以及歐盟、加拿大、新西蘭等中等強(qiáng)國均有強(qiáng)烈的維護(hù)現(xiàn)有體制的意愿。我國應(yīng)充分利用金磚機(jī)制、中非合作論壇等已有平臺(tái)，并與中等強(qiáng)國構(gòu)建新的對(duì)話平臺(tái)，在WTO改革議題上形成共識(shí)，共同抵制少數(shù)國家試圖架空WTO的傾向。

第二，在已有WTO改革方案基礎(chǔ)上提出中國方案。美國提出重新審視最惠國待遇原則，我國不應(yīng)簡單否定，而應(yīng)深入研究其內(nèi)涵，區(qū)分哪些內(nèi)容可以討論、哪些必須抵制。正如中國在WTO談判中宣布不尋求新的特殊和差別待遇所表明的，中國正以更積極的姿態(tài)參與規(guī)則制定。WTO總干事伊維拉對(duì)此表示歡迎，認(rèn)為這“體現(xiàn)了其對(duì)建立更加平衡、公平的全球貿(mào)易體系的承諾”。

（二）堅(jiān)決反對(duì)單邊主義行為

第一，以元首外交引領(lǐng)中美關(guān)系大局，保持關(guān)系總體穩(wěn)定。最高層級(jí)的戰(zhàn)略溝通是管控分歧的關(guān)鍵，應(yīng)推動(dòng)建立并不斷完善中美貿(mào)易關(guān)系的“護(hù)欄”機(jī)制。

第二，保持高級(jí)別經(jīng)貿(mào)磋商渠道暢通。中美經(jīng)貿(mào)談判即使難以達(dá)成協(xié)議，對(duì)話本身也具有信息傳遞和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的價(jià)值。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與歐盟、東盟等第三方的經(jīng)貿(mào)磋商，防止其被迫選邊站隊(duì)。

第三，對(duì)美國的關(guān)稅進(jìn)行堅(jiān)決反制，并優(yōu)化反制方案。許多國家通過WTO訴訟方式挑戰(zhàn)美國關(guān)稅，我國也可繼續(xù)采取“WTO訴訟+關(guān)稅反制+出口管制”的組合策略，既體現(xiàn)決心，也講究精準(zhǔn)和效果。在敢于斗爭中善于斗爭，不斷優(yōu)化應(yīng)對(duì)策略。

（三）提出中國和全球利益共容的規(guī)則方案

第一，主動(dòng)對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。充分利用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易港引領(lǐng)制度創(chuàng)新的優(yōu)勢，支持地方和先行區(qū)先行先試。比如，2025年9月，商務(wù)部等五部門聯(lián)合印發(fā)《支持北京市率先試行世貿(mào)組織〈電子商務(wù)協(xié)定〉工作方案》，以41條具體措施構(gòu)建貿(mào)易數(shù)字化、數(shù)據(jù)治理等五大方面的法治保障框架。這標(biāo)志著中國在主動(dòng)對(duì)接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則上邁出了實(shí)質(zhì)性一步。

第二，通過自由貿(mào)易協(xié)定推行自己的方案。2025年10月，中國與東盟正式簽署中國—東盟自貿(mào)區(qū)3.0版升級(jí)議定書，新增數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)、供應(yīng)鏈互聯(lián)互通等領(lǐng)域，成為中國和東盟自貿(mào)實(shí)踐的全新突破。

第三，在數(shù)字貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國有企業(yè)等議題上，區(qū)分紅線、可磋商和可主張三類議題，主動(dòng)參與規(guī)則博弈。一方面通過國內(nèi)試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，另一方面在國際談判中主動(dòng)提出方案，爭奪規(guī)則定義權(quán)。

總之，在世界貿(mào)易體系深度重構(gòu)的背景下，我國既面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也迎來參與規(guī)則重塑的歷史機(jī)遇。中國應(yīng)以更加自信、開放、負(fù)責(zé)任的姿態(tài)參與全球貿(mào)易治理。以維護(hù)多邊貿(mào)易體制為根基，以反制單邊主義為底線，以主動(dòng)塑造規(guī)則為方向，推動(dòng)構(gòu)建一個(gè)更加公平、包容、可持續(xù)的全球貿(mào)易治理新格局。

（廖凡：中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所黨委書記、所長、研究員；蘇慶義：中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國際貿(mào)易研究室主任、研究員）

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨陳姝含