汪玉凱：數字中國建設，面臨哪些重點任務？

來源 | 人民論壇網-國家治理雜志

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數字中國建設是推進中國式現代化、發展新質生產力的重要引擎。 “ 十五五 ” 規劃綱要提出： “深入推進數字中國建設，提升數智化發展水平。” 數字中國建設的邊界將不斷拓展，從數字基礎設施建設、數字產業發展、政務服務、民生保障，到生態環保等各個領域，形成 “ 全域覆蓋、協同聯動 ” 的發展格局。未來五年，數字中國建設將重點圍繞 哪些領域展開？推薦閱讀中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱在《國家治理》的最新刊文。

核心觀點速覽

• 與數字時代相比，數智時代下的數字中國建設將在技術、應用、價值等三個層面實現躍升。

• 未來五年，數字中國建設將重點圍繞數字基礎設施、數字技術創新、數據要素利用、產業發展、政務服務、社會治理等重要議題展開，共同構成“十五五”時期數字中國建設的重要框架。

深入實施“東數西算”戰略，推動算力資源高效利用與協同發展

算力是數智時代的關鍵競爭力，是數字中國建設的重要基礎設施，也是推動人工智能、大數據等技術創新應用的基礎支撐。隨著數智化轉型的縱深推進，我國算力需求將持續快速增長，深入實施“東數西算”工程，是“十五五”時期強化算力保障的關鍵任務，也是深入推進數字中國建設的重要舉措。

“東數西算”工程是我國重要的國家戰略工程，其重點是將東部算力需求有序引導到西部，利用西部的資源稟賦優勢，構建數據中心、云計算、大數據一體化的新型算力網絡體系，促進東西部協同聯動。“十五五”時期需要在現有工程基礎上，進一步擴大算力基礎設施規模、提升算力質量、優化算力布局，實現算力資源的高效利用與協同發展。具體而言，加快西部算力基礎設施建設，依托西部能源優勢，建設一批綠色低碳、高效集約的數據中心集群，提升西部算力供給能力，重點發展算力樞紐節點，打造全國一體化算力網絡體系；優化東部算力資源配置，推動東部算力需求有序向西部轉移，重點疏解東部非實時性算力需求，保留重要實時性算力資源，實現東西部算力互補、協同發展；提升算力網絡互聯互通水平，加快建設全國一體化算力網絡骨干通道，推動不同區域、不同類型算力資源的互聯互通，實現算力資源的靈活調度與高效復用。在此基礎上，聚焦制造業、服務業、政務服務、社會治理等重點領域，打造一批算力應用示范場景，賦能產業轉型升級、政務服務提質增效、社會治理精細化。需要特別指出的是，“東數西算”戰略的持續實施，必須加強算力技術創新，突破算力芯片、操作系統、工業軟件等關鍵技術，提升算力競爭力，構建自主可控的算力技術體系；堅持綠色低碳發展理念，推動數據中心綠色化改造，降低算力能耗，實現算力發展與生態環境保護的協同推進。

加快智能體的部署和應用，增強人工智能落地能力

人工智能是智能革命的關鍵驅動力，也是數字中國建設的重要技術支撐。當前，我國人工智能技術已取得顯著進展，但在落地應用方面仍面臨技術與場景融合不深入、應用成本較高、專業人才短缺、標準體系不健全等問題。增強人工智能落地能力，加快智能體的部署和應用，是推動數字中國建設向智能化躍升的關鍵舉措。智能體是指針對特定場景、特定業務，具備自主學習、自主決策、自主執行能力的人工智能應用系統，是人工智能技術落地應用的重要載體。“十五五”時期，需要聚焦政務服務、產業發展、社會治理等重點領域，打造一批針對性強、實用性強的垂直智能體，實現人工智能技術的精準賦能。

在政務領域，重點部署決策類、辦事類、運轉類、監管類、服務類垂直智能體，推動政務運行智能化、政務服務精準化、政務監管高效化。決策類智能體可整合經濟、社會、民生等各類數據，為宏觀政策制定、重大事項研判提供精準的數據支撐與方案建議；辦事類智能體可實現公文處理、會議管理、督查督辦等辦公流程的全自動化，減輕機關工作人員負擔；服務類智能體可通過語音、文字交互，為民眾和企業提供實時政務咨詢、事項引導服務，提升政務服務體驗。在產業領域，重點部署智能制造智能體、智慧供應鏈智能體、智能服務智能體等，推動產業數字化轉型。例如，智能制造智能體可應用于制造業生產、研發、管理等環節，實現生產流程自動化、質量管控智能化、供應鏈優化高效化；智慧農業智能體可實現精準灌溉、智能施肥、病蟲害智能預警等功能，提升農業生產效率與質量。在社會治理領域，重點部署公共安全智能體、生態環保智能體、應急管理智能體等，推動社會治理精細化、高效化。例如，生態環保智能體可實時監測空氣質量、水質等環境數據，及時預警環境污染隱患，推動生態環境治理提質增效；應急管理智能體可自動接收、處理各類應急信息，優化救援路線規劃和資源調配，提升應急響應效率。

增強人工智能落地能力，需要做好三方面工作：加強人工智能技術與場景的深度融合，立足不同領域、不同行業的實際需求，開發個性化、定制化的智能體解決方案，避免技術與應用脫節；完善人工智能標準體系，明確智能體的技術規范、應用標準、安全標準，推動智能體的標準化、規范化發展；加強人工智能專業人才培養，構建“高校培養+企業實訓+社會培訓”的人才培養體系，培養一批兼具技術能力與應用能力的復合型人才，為智能體的部署和應用提供人才支撐。此外，還要加大對人工智能中小企業的扶持力度，推動人工智能產業集群發展，為智能體的全面部署和應用提供產業支撐。

4月19日，齊天大圣隊自主人形機器人選手“閃電”在比賽中沖線。新華社記者 張晨霖 攝

加快關鍵核心數字技術突破，搶占科技和產業發展制高點

關鍵核心數字技術是數字中國建設的重要驅動力。我國數字技術發展面臨著全球技術競爭加劇、技術“卡脖子”、技術創新與應用融合不深入等挑戰。聚焦數字中國建設需求，“十五五”時期要重點突破五大類關鍵核心數字技術：算力技術，重點突破算力芯片、操作系統、工業軟件等“卡脖子”技術，提升算力競爭力，構建自主可控的算力技術體系；人工智能技術，重點突破大模型、深度學習、自然語言處理、計算機視覺等技術，提升人工智能技術的智能化水平與場景適配能力，推動人工智能技術從“弱智能”向“強智能”轉型；數據治理技術，重點突破數據加密、數據脫敏、數據確權、數據溯源等技術，完善數據治理體系，保障數據安全與數據價值實現；網絡通信技術，重點突破6G、星聯網、工業互聯網等技術，構建“天地一體”的網絡架構，提升網絡通信的速率、穩定性與安全性；新興數字技術，重點布局量子計算、腦機接口、元宇宙等未來產業技術，搶占未來數字技術競爭制高點。

加快關鍵核心數字技術突破，需要構建“政府引導、企業主導、產學研協同”的創新體系。強化政府引導作用，加大對關鍵核心數字技術研發的投入力度，設立國家級數字技術創新專項，支持企業、高校、科研機構開展原創性、引領性科技攻關；發揮企業主導作用，鼓勵龍頭企業加大研發投入，牽頭組建創新聯合體，整合產業鏈上下游資源，推動技術創新與產業應用深度融合，實現技術成果快速轉化；加強產學研協同創新，推動高校、科研機構與企業建立長期穩定的合作關系，共建研發平臺、聯合培養人才，促進技術創新與人才培養協同推進。同時，要加強國際技術合作與交流，在開放合作中提升自主創新能力。一方面，積極引進國際先進數字技術，開展技術交流與合作，吸收借鑒國際先進經驗；另一方面，推動我國數字技術“走出去”，參與全球數字技術標準制定，提升我國數字技術的國際話語權。此外，還要完善技術創新激勵機制，加大知識產權保護力度，激發創新主體的創新活力，營造寬容失敗、鼓勵創新的良好創新生態。

深入開展“數據要素×”行動，拓寬要素價值釋放空間

數據要素作為數智時代的關鍵生產要素，其價值實現是推動數字經濟高質量發展的重要抓手。我國數據要素市場仍處于發展初期，數據價值實現面臨著產權界定不清晰、共享機制不健全、交易體系不完善、安全保障能力不足等障礙，深入開展“數據要素×”行動，排除數據價值實現的障礙，成為數字中國建設的重要議題。

深入開展“數據要素×”行動，關鍵是推動數據要素市場化配置，充分發揮數據要素的倍增效應，實現數據價值的充分釋放。“十五五”時期，重點要做好四方面工作：完善數據產權制度，明確數據產權的歸屬、權利邊界與流轉規則，建立數據產權登記制度，推動數據產權分置改革，實現數據所有權、使用權、收益權分離，為數據要素市場化配置奠定基礎。健全數據共享機制，打破“數據孤島”，構建統一的數據共享平臺，推動政務數據、社會數據、企業數據的協同共享，明確數據共享的范圍、流程與責任，實現數據“一次采集、多方復用”。重點推動政務數據向社會有序開放，引導企業數據、社會數據依法合規共享，提升數據資源的利用效率。完善數據交易體系，構建統一開放、競爭有序的數據交易市場，建立健全數據交易規則、定價機制、監管機制，推動數據要素有序交易。培育一批專業化的數據交易機構、數據服務商，為數據交易提供數據清洗、數據脫敏、數據評估等配套服務，提升數據交易的規范化、專業化水平。

排除數據價值實現的障礙，還需要加強數據治理與制度保障。一方面，建立健全數據治理體系，加強數據質量管控，規范數據采集、存儲、使用、傳輸、共享等各環節的行為，確保數據的準確性、完整性、時效性；另一方面，要加強數據要素相關制度建設，完善數據要素收益分配機制，保障數據要素所有者、使用者的合法權益，激發市場主體參與數據要素市場化配置的積極性。

“雄安大腦”——雄安城市計算中心架構示意圖

補齊物聯感知短板，加快城市全域數智化轉型

城市是數字中國建設的重要載體，城市全域數智化轉型是數字中國建設的重要組成部分，也是推動城市高質量發展、提升城市治理水平的關鍵舉措。當前，我國城市物聯感知存在設備零散、覆蓋不均、標準不統一、數據無法共享等問題，成為城市全域數智化轉型的瓶頸。“十五五”時期，補上物聯感知短板，重點要做好三方面工作：統籌物聯感知設備布局，按照“應編盡編、應接盡接”的原則，對城市范圍內的攝像頭、傳感器、智能終端等物聯感知設備進行統一規劃、統一部署，避免重復建設，實現城市全域感知覆蓋，重點補齊老舊城區、偏遠區域的感知設備短板。例如，重慶市按照這一原則，接入攝像頭、水位計、煙感等感知設備超200類，統籌納管全市3240類、超2200萬只感知終端，有效提升城市感知能力。完善物聯感知標準體系，制定統一的物聯感知設備接口標準、數據采集標準、數據傳輸標準，確保不同來源、不同類型的感知設備能夠互聯互通、數據共享，解決物聯感知數據格式不統一、無法協同利用的問題。構建城市物聯感知全域空間底座，融合物聯網、5G、人工智能等新一代信息技術，構建覆蓋“天空地海”全空間、貫穿城市全層級、連接城市全領域的綜合性感知網絡體系，實現對城市物理空間、社會運行、民生需求等多維度信息的實時采集、匯聚、分析與共享。

在補上物聯感知短板的基礎上，加快城市全域數智化轉型，還需要做好三方面工作：構建城市數字底座，整合城市物聯感知全域空間底座與一體化智能化數據平臺，實現算力存儲“一朵云”、通信傳輸“一張網”、數據要素“一組庫”、數字資源“一本賬”，為城市全域數智化轉型提供基礎支撐。深化城市數智化應用場景建設，聚焦重點領域，打造一批智能化應用場景，如智慧交通、智慧社區、智慧醫療、智慧教育、智慧環保等，推動數字技術與城市發展深度融合，提升城市治理效能與民生服務質量。推動城市數智化協同發展，建立跨部門、跨區域的協同治理機制，推動城鄉數字融合發展。

激發市場主體創新活力，推動數智經濟高質量發展

數智經濟是數字中國建設的關鍵載體，是推動高質量發展的新引擎，而市場力量是數智經濟發展的關鍵驅動力。我國數智經濟發展已具備較好基礎，但仍面臨市場主體活力不足、產業協同不夠、營商環境有待優化等問題。

“十五五”時期，需充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發市場主體的創新活力，推動數智經濟高質量發展。重點要做好以下工作：充分發揮民營企業在數智經濟發展中的重要作用，堅持“兩個毫不動搖”，依法保護民營企業的產權與合法權益，為民營企業提供公平競爭的市場環境，鼓勵民營企業加大研發投入，提升數字技術創新能力與競爭力。推動產業協同發展，構建“數字產業化+產業數字化”雙輪驅動的數智經濟發展格局。優化數智經濟發展營商環境，簡化行政審批流程，降低市場準入門檻，為市場主體提供便捷高效的政務服務；完善數智經濟相關法律法規與政策體系，加強市場監管，維護市場公平競爭秩序，防范市場壟斷與不正當競爭行為；加大對中小微數字企業的扶持力度，完善融資、稅收、培訓等配套政策，培育一批具有創新活力的中小微數字企業。推動數智經濟區域協同發展，依托“東數西算”工程、數字經濟產業集群等載體，促進數智經濟資源優化配置，縮小區域數智經濟發展差距。此外，還要加強數智經濟國際合作，推動我國數智經濟企業“走出去”，參與全球數智經濟產業分工與合作，提升我國數智經濟的國際競爭力；積極引進國際先進數智經濟企業與技術，吸收借鑒國際先進經驗，推動我國數智經濟高質量發展。

2026年3月25日，人們在北京市中關村展示中心常設展上的“人工智能+”展區參觀。新華社記者 鞠煥宗 攝

深入推進“人工智能+政務”，系統提升政務服務和監管效能

“人工智能+政務”是人工智能在政務領域的重要落地，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措。其目標是通過人工智能技術賦能，重構政務運行邏輯、優化組織架構、提升治理效能，最終實現“對內高效協同、對外精準服務、對社會有效治理”的治理目標。“十五五”時期，深入推進“人工智能+政務”，關鍵是依托人工智能技術，推動政務運行、政務服務、政務監管的全方位智能化轉型，實現機關內部高效協同辦公、對民眾企業高效服務、對社會市場有效監管的有機統一。打破部門壁壘、層級壁壘，通過人工智能技術簡化冗余流程、自動完成重復性工作，重點覆蓋公文處理、會議組織、督查督辦、信息報送、值班管理等辦公場景，提升內部運轉效率。

推動政務服務智能化升級，踐行“以人民為中心”的執政理念，依托人工智能技術破解傳統政務服務中的堵點、難點，實現服務模式從“被動響應”向“主動供給”、從“粗放服務”向“精準服務”轉型。重點實現“邊問邊辦”“掌上辦”“一次辦”等服務模式，整合政務資源，打通服務鏈條，讓民眾和企業辦事像“網購”一樣便捷，切實提升公眾獲得感與滿意度。推動政務監管智能化升級，依托人工智能技術的數據分析、智能預測能力，實現對社會運行、市場秩序的精準監管、動態監管，防范化解各類風險，提升治理的精細化、智能化水平。重點聚焦市場監管、公共安全、生態環保等領域，通過海量數據整合分析，實現監管關口前移、隱患提前預警，推動治理模式從“事后處置”向“事前預防、事中管控”轉型。

深入推進“人工智能+政務”，還需要做好底層支撐工作：優化組織架構，打破傳統科層制的層級壁壘、部門壁壘，構建“扁平化、協同化、彈性化”的組織架構，減少中間管理層級，強化跨部門協同能力；構建統一的數據資源系統，整合機關內部、跨部門、跨區域的政務數據，為人工智能技術的應用提供高質量的數據支撐；搭建統一的“人工智能+數字機關”共性平臺，構建低幻覺、高準確率的人工智能數字機關知識庫，為智能機關建設提供技術與知識支撐；還要加強政務人員數字技能培訓，提升政務人員的人工智能應用能力。

打造智能化治理場景，提升社會治理的精準性與高效性

隨著數智時代的深入發展，社會治理面臨著全新的機遇與挑戰。高度感知、互聯是數智時代社會治理的關鍵特征，也是實現社會精準治理、釋放社會活力的重要基礎。“十五五”時期，應依托物聯感知全域空間底座，構建覆蓋全社會的感知網絡體系，實現對社會運行、民生需求、公共安全等各領域的全面感知、實時監測。通過遍布全域的感知設備，實現物理世界與數字世界的精準映射，為社會治理提供海量、實時、精準的數據支撐。

在高度感知、互聯的基礎上，整合政務數據、社會數據、企業數據，建立統一的社會治理數據平臺，實現數據共享、協同分析，為社會治理決策提供精準的數據支撐；依托人工智能技術，對社會治理數據進行深度分析、智能預測，提前預判社會風險，優化社會治理方案，實現社會治理從“事后處置”向“事前預防、事中管控”轉型；聚焦基層治理、公共安全、生態環保等重點領域，打造智能化治理場景，提升社會治理的精準性與高效性。

在實現社會精準治理的同時，要注重激發社會活力，實現活力與秩序的有機統一。拓寬公眾參與社會治理的渠道，依托數字技術，構建在線議事平臺、政務新媒體等參與渠道，讓公眾能夠更便捷地表達利益訴求、參與公共決策、監督社會治理，激發公眾參與社會治理的積極性；推動社會治理多樣化，鼓勵社會組織、企業、公眾等多方主體參與社會治理，構建“政府主導、社會協同、公眾參與”的社會治理格局，激發社會治理的內生動力。

上文略有刪減

選自 | 《國家治理》雜志 2026年第7期

原標題 | “十五五”時期數字中國建設重點

作者 | 中央黨校（國家行政學院）教授、博導 汪玉凱

新媒體編輯 | 趙光菊

原文責編 | 張宏莉

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