黃承偉：東西部協作是我們黨治國理政的重要制度創新

東西部協作是我們黨治國理政的重要制度創新——兼論這一原創性標識性概念的學理體系與時代價值

黃承偉

東西部扶貧協作始于1996年，在扶貧開發、脫貧攻堅時期發揮了重要作用，成為中國解決絕對貧困問題的重要力量。過渡期，以扶貧脫貧為主要目標的“東西部扶貧協作”轉向以振興鄉村、縮小發展差距為主要目標的“東西部協作”。本質上，“東西部扶貧協作”“東西部協作”都是根據鄧小平同志共同富裕和“兩個大局”戰略思想，為加快西部貧困地區扶貧開發進程、縮小東西部差距、促進區域經濟協調發展、推進鄉村全面振興、實現共同富裕作出的重大部署。30年實踐成效及理論創新證明，東西部協作作為推動區域協調發展、促進共同富裕的重大戰略、重要制度安排，成為習近平新時代中國特色社會主義思想中一個具有鮮明原創性和標識性的重要概念。不僅是中國共產黨治國理政的一項重大制度創新，更是馬克思主義中國化時代化在區域發展領域的生動實踐和理論結晶，蘊含著豐富的學理內涵和嚴密的體系邏輯?？偨Y東西部協作30年的實踐與經驗，對于更好發揮其在常態化幫扶中的作用，促進中國自主知識體系構建，具有重要的理論實踐意義。

理論淵源和實踐基礎

東西部協作的理論淵源。其理論根基深植于中國共產黨關于區域協調發展的戰略思想，直接理論源頭是鄧小平同志提出的“兩個大局”戰略構想。這一構想科學預見了先富帶后富、最終實現共同富裕的發展路徑。進入新時代，習近平總書記立足新發展階段，賦予東西部協作新的時代內涵和戰略定位。2016年，習近平總書記在銀川主持召開東西部扶貧協作座談會時明確指出，東西部扶貧協作和對口支援，是推動區域協調發展、協同發展、共同發展的大戰略，是加強區域合作、優化產業布局、拓展對內對外開放新空間的大布局，是實現先富幫后富、最終實現共同富裕目標的大舉措。這一重要論述，將東西部協作從一項具體的扶貧政策，提升至關乎國家發展全局的戰略高度，成為習近平新時代中國特色社會主義經濟思想、社會建設重要論述的重要組成部分。這一概念并非簡單的“輸血”或資源轉移，而是旨在構建一種基于比較優勢、互利共贏、可持續的區域發展新機制，其最終目標是服務于全體人民共同富裕和中國式現代化的宏偉藍圖。

東西部扶貧協作的實踐基礎。其起源于改革開放初期中央動員東部沿海發達地區對口支援少數民族地區發展的相關政策。1994年，國務院頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，要求沿海較為發達的省、直轄市對口幫扶一兩個貧困省、自治區發展經濟?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》明確建議沿海較為發達地區對口幫扶中西部的10個省區，開展東西對口扶貧協作。1996年，國務院扶貧開發領導小組向國務院提交《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告》，明確經濟較發達地區與經濟欠發達地區的扶貧協作關系，東西部扶貧協作全面展開。2001年，黨中央、國務院頒布實施的《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，提出擴大東西部扶貧協作規模、提高工作水平、增強幫扶力度。東西部扶貧協作由過去政府一元主導逐漸轉變為政府、市場和社會多方協同。2011年開始，圍繞《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》確定的“兩不愁三保障”的扶貧目標，東西部扶貧協作轉入加快脫貧致富的新階段，更加強調規劃引領，東西部結對幫扶關系進一步拓展和下沉。2016年7月20日，習近平總書記在銀川主持召開東西部扶貧協作座談會并發表重要講話，深刻闡述了東西部扶貧協作的戰略地位，及其在工作機制、資金投入、結對關系、合作重點以及考核評價等方面實現整體躍升和優化。脫貧攻堅時期，東西部扶貧協作聚焦脫貧攻堅，堅持實施精準扶貧、精準脫貧基本方略，重點圍繞開展產業合作、組織勞務協作、加強人才支援、加大資金支持、動員社會參與開展具體幫扶，聚焦建檔立卡貧困人口，調整結對關系,突出對民族地區、貧困程度深的難點地區的支持，為打贏脫貧攻堅戰作出了重大貢獻。

從“東西部扶貧協作”到“東西部協作”的歷史性轉移。2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于堅持和完善東西部協作機制的意見》，把“東西部扶貧協作”提升為“東西部協作”，強調堅持和完善東西部協作的重要意義，確立結對幫扶關系，明確保持資金投入力度和干部人才選派力度不減，重點做好產業協作、勞務協作、消費協作、創新協作方式等工作要求。2021年4月，習近平總書記就深化東西部協作和定點幫扶工作作出重要指示強調，開展東西部協作和定點幫扶，是黨中央著眼推動區域協調發展、促進共同富裕作出的重大決策。要適應形勢任務變化，聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興，深化東西部協作和定點幫扶工作。習近平總書記強調，要完善東西部結對幫扶關系，拓展幫扶領域，健全幫扶機制，優化幫扶方式，加強產業合作、資源互補、勞務對接、人才交流，動員全社會參與，形成區域協調發展、協同發展、共同發展的良好局面。東西部協作成為統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興的重要力量。

核心內涵與標識性特征

中國特色社會主義制度優勢的集中彰顯。東西部協作是在黨的集中統一領導下，通過“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的機制，動員全國力量解決發展不平衡問題的偉大實踐。它體現了中國共產黨強大的組織動員能力、卓越的統籌協調能力和以人民為中心的發展思想，是“全國一盤棋”和“集中力量辦大事”制度優勢的鮮活例證。

區域協調與高質量發展的創新引擎。東西部協作的實質是構建“政府引導、市場運作、社會協同”的多元協作模式。它推動生產要素在更大范圍、更廣領域優化配置，從初期的產業梯度轉移、勞務對接，發展到如今的“東部研發+西部制造”“東部市場+西部產品”“東部企業+西部資源”等深度融合形態。例如，“東數西算”工程將東部的算力需求與西部的能源、土地優勢結合，優化全國算力布局，培育新質生產力。這超越了簡單的幫扶，形成了優勢互補、協同發展的新格局。

促進民族團結與人的全面發展的重要橋梁。東西部協作極大地促進了各民族交往交流交融，通過教育、醫療“組團式”幫扶、干部人才交流、勞務協作等多種形式，不僅改善了西部地區的民生福祉，更在思想觀念、文化技術、生活方式上促進了深度互動與融合，夯實了中華民族共同體意識的社會基礎。東西部扶貧協作、東西部協作致力于提升欠發達地區的內生發展動力，實現從“輸血”到“造血”、從“扶貧”到“扶志扶智”的根本轉變。

國家治理體系與治理能力現代化的有效探索。東西部協作構建了一套縱向激勵與橫向協同相結合的復合型治理體系。縱向層面，通過中央的戰略部署和各級政府的層層落實，確保了政策的連貫性和執行力；橫向層面，通過結對省、市、縣乃至村、企、社會組織之間的多層面協作網絡，形成了強大的行動合力。這種治理模式，為破解跨行政區劃的復雜公共問題提供了中國方案。

東西部協作的概念深深嵌入習近平新時代中國特色社會主義思想的宏大體系之中，并與一系列重大戰略和理念相互支撐、有機統一。包括：與“共同富?！备灸繕说慕y一性，體現了社會主義的本質要求；與“新發展理念”的內在契合性，是貫徹“協調”發展理念的典范；與“區域協調發展戰略”的同步深化，將國家宏觀戰略轉化為具體、可操作、可持續的跨區域合作行動；與“鄉村振興戰略”的有效銜接，其目標從消除絕對貧困升級為促進鄉村全面振興和農業農村現代化；與“構建新發展格局”的相互促進，成為擴大內需、增強國內大循環內生動力和可靠性的重要舉措。

戰略演進與實踐成效

早期的東西部扶貧協作。上世紀90年代，黨中央確定開展東西部扶貧協作后，逐步形成了東西部扶貧協作內容體系。早期的東西部扶貧協作，以黨的基本理論和基本路線為指導，堅持東西部地區“優勢互補、互利互惠、共同發展”的原則，加大對貧困地區的扶貧開發力度，為如期實現《國家八七扶貧攻堅計劃》確定的目標提供了重要助力。進入新世紀后，東西部扶貧協作轉入加快脫貧致富的新階段，強調規劃引領，結對幫扶關系進一步拓展和下沉，結對幫扶內容進一步豐富和深化，逐漸形成“政府+市場+社會”多方協作的良好格局，注重西部地區經濟、社會、生態等綜合效益的提升。在中央關于探索東西部扶貧協作長效機制的精神指導下，各地也在積極探索能夠形成長效機制的協作，成為東西部扶貧協作的重要成果。

脫貧攻堅時期的東西部協作。2016年的銀川座談會后，東西部扶貧協作機制升華，構成中國大扶貧格局的重要支撐。脫貧攻堅期間，東西部扶貧協作在聚焦西部貧困地區“兩不愁三保障”和飲水安全問題的同時，著力在產業合作、勞務協作、人才支援、資金支持、動員社會參與等五個方面開展深度合作，彌補貧困地區脫貧與發展短板。如2016年以來，東部地區對西部協作地區的財政援助規模逐年增長，2017年援助資金為58.76億元，2018年為177.61億元，到2020年則高達270.82億元，是2015年14.5億元的18倍之多。東部地區對西部地區的財政援助包括省級、地級和縣級財政援助。東西部扶貧協作財政援助資金的顯著增長，為協作地區取得脫貧攻堅偉大勝利提供堅實的資金保障。

過渡期的東西部協作。東西部協作從“脫貧攻堅期”的集中攻堅轉向“五年過渡期”后，呈現出常態化、制度化幫扶的時代需求和特征。一是機制常態化。需要建立“大穩定、小調整”的常態化幫扶機制，政策焦點從超常規幫扶轉向與區域發展戰略深度融合的長期制度安排。二是協作雙向化。從單向援助向雙向互動、互利共贏升級。更加注重市場在資源配置中的決定性作用，推動形成“優勢互補、要素互通、發展互鑒”的區域發展共同體。三是領域多元化。協作領域從傳統的產業、勞務、消費幫扶，向科技創新、綠色發展、數字經濟、社會治理、文化旅游等更廣范圍拓展。四是動力內生化。核心任務從外部資源輸入轉向全面激發西部欠發達地區的內生發展動力，通過人才協作、技能培訓、營商環境改善等，培育本土的“造血”能力。

東西部協作的實踐成效。在習近平總書記關于東西部扶貧協作、東西部協作重要論述和重要指示批示精神指引下，各地貫徹落實中央有關決策部署，在東西部協作實踐中探索形成了產業協作、勞務協作、消費幫扶、社會幫扶、生態扶貧等機制路徑，在促進城鄉統籌發展、區域協調發展等方面發揮了重要推動作用。

實踐成效1：以產業協作夯實農民增收基礎。其一，東西部產業協作有效連接了東西部要素稟賦，發揮了互補優勢帶來的協同效應；東部地區的科技人才優勢和西部地區資源優勢有效結合，激發經營主體的積極性和市場活力。其二，東部地區著力推動西部欠發達地區從傳統農業向現代農業轉變，推動西部地區發揮本地農林牧漁業優勢，發展加工業，提升品牌意識，開拓市場領域，提升西部地區在產業鏈、價值鏈中的地位。其三，發揮西部地區在要素價格和資源環境方面的相對優勢，促進東西部要素循環流動，加快東部地區勞動密集型產業和勞動密集型環節向西部轉移。如，推動東部地區勞動密集型產業全產業鏈向西部欠發達地區轉移，在創造就業的同時培育產業。又如，東部地區部分優勢產業的勞動密集型環節向西部地區轉移，在創造就業的同時實現產業輻射和帶動。此外，通過東西部協作建設特色產業園區，有效促進了產業鏈延長和現代產業體系形成。

實踐成效2：以勞務協作確保穩崗就業。通過適度發放穩崗補貼及其他補貼，增強了群眾穩崗就業的信心，也減輕企業的負擔，促進了西部地區脫貧人口外出務工。東部地區綜合遴選招工企業，提高勞務輸轉工作的精準度、有效性，積極推動產業協作吸納就業。根據企業用工需求開展訂單式培訓，共享培訓資源，持續開展職業技能培訓。

實踐成效3：拓寬平臺促進消費幫扶。首先是拓寬消費幫扶渠道。協作雙方積極探索消費幫扶工作模式，積極對接各類展會、商場超市及電子商務企業，為脫貧地區農特產品搭建供需對接平臺。其次是創新幫扶方式。全國各地開展了各種消費幫扶活動，進一步推動消費幫扶走進千家萬戶。通過智能柜、無人售貨機等新興零售方式銷售幫扶產品、鄉村振興產品，促進消費。

實踐成效4：動員社會力量、強化人才支援。東部多省市成立對口幫扶工作小組，負責對口幫扶工作對接、組織與實施。各級民政部門積極發揮能動作用，動員引導社會組織積極參與東西部協作。加大宣傳力度，營造良好氛圍，建立社會組織與幫扶村結對幫扶模式。如協作雙方采取結對支援、訂單培訓和掛職鍛煉等有效方式，著力為西部地區培養經濟社會發展的人才。

實踐成效5：踐行“兩山”理念、促進生態建設。東西部協作積極踐行綠水青山就是金山銀山的理念，東部地區通過幫助西部地區組織實施易地扶貧搬遷工程、開展退耕還林還草等重大生態工程，有效促進西部地區的生態建設，探索生態價值轉化路徑。

理論貢獻、國內時代價值與世界意義

理論貢獻。繼承和發展了馬克思主義區域發展理論，融合了社會主義制度優勢與市場經濟規律，豐富和發展了中國特色社會主義理論體系，特別是習近平新時代中國特色社會主義思想，為破解發展中國家區域發展不平衡難題提供了新的理論范式。一是豐富發展了馬克思主義區域發展理論。東西部協作立足中國實際，將馬克思主義區域發展理論與中國的區域發展實踐相結合，創造性地提出了“先富帶后富、區域協同發展、最終實現共同富?！?的區域發展路徑，構建了 “政府引導、市場運作、社會協同”的多元區域協作模式，探索了一條符合中國國情的區域協調發展道路，豐富和發展了馬克思主義關于生產力布局、區域分工協作、共同富裕的理論內涵，實現了馬克思主義區域發展理論在中國的具體化、時代化。二是成為習近平新時代中國特色社會主義思想的原創性標識性概念。其原創性體現在，超越了傳統發展經濟學和區域經濟學中單純依靠市場調節或政府干預的區域發展模式，創造性地將社會主義制度的政治優勢、全國一盤棋的治理智慧、市場經濟的經濟規律和中華文化的和合智慧融為一體，構建了一種全新的區域發展機制；其標識性體現在，集中彰顯了中國特色社會主義的制度優勢，深刻體現了以人民為中心的發展思想，生動詮釋了新發展理念，成為推動區域協調發展、扎實推進共同富裕、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，是習近平新時代中國特色社會主義思想在區域發展領域的生動實踐和理論結晶。三是凝練形成了中國特色的區域協調發展自主知識體系。涵蓋了東西部協作的理論淵源、核心內涵、標識性特征、實踐路徑、機制保障、價值追求等各個方面，明確了區域協調發展的根本方向、基本原則、核心抓手和實現路徑，回答了在像中國這樣幅員遼闊、發展不平衡的大國，如何實現區域協同發展、邁向共同富裕的時代課題。這是中國共產黨領導全國人民在區域發展實踐中形成的寶貴理論成果，為中國推進區域協調發展、扎實推進共同富裕提供了理論指導，也為世界各國解決區域發展不平衡問題提供了中國理論。

國內時代價值。東西部協作作為中國共產黨治國理政的重大制度創新，與中國式現代化的五大特征高度契合，為中國式現代化的推進提供了強大的實踐支撐和寶貴的實踐經驗，成為扎實推進中國式現代化的重要舉措。一是為實現全體人民共同富裕提供關鍵路徑。東西部協作通過先富帶后富、東部支援西部，推動生產要素在東西部之間優化配置，促進西部欠發達地區加快發展，提升西部人民群眾的收入水平和生活質量，有效縮小了東西部地區發展差距、城鄉差距、收入差距，有效破解發展不平衡問題，讓全體人民共享改革發展成果，為實現全體人民共同富裕奠定了堅實的基礎。二是為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有效探索。東西部協作作為跨區域的公共治理實踐，構建了一套縱向激勵與橫向協同相結合的復合型治理體系，打破了行政區劃的壁壘，推動了政府、市場、社會多元主體協同參與，探索了跨區域公共治理的新模式、新機制，有效破解了跨行政區劃的發展不平衡、生態治理、公共服務均等化等復雜公共問題，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有效探索和重要經驗。三是為推動高質量發展、構建新發展格局提供重要支撐。東西部協作通過推動東部地區的資金、技術、人才與西部地區的資源、勞動力、市場深度融合，優化了全國產業布局和生產力空間配置，推動西部地區構建現代化產業體系，提升了全國經濟發展的整體質量和效益；同時，東西部協作促進了生產要素在全國范圍內的自由流動和優化配置，打通了國內大循環的堵點和卡點，擴大了內需市場，增強了國內大循環的內生動力和可靠性，為構建新發展格局提供了重要支撐；此外，東西部協作推動東部地區產業升級和西部地區產業發展，培育了新質生產力，為高質量發展注入了新的動力。四是為推進鄉村全面振興、實現城鄉融合發展提供實踐范式。東西部協作將東部地區的先進發展理念、治理模式、產業資源與西部地區的鄉村發展實際相結合，通過產業協作、人才支援、文化交流、生態協作、治理協作,為鄉村全面振興提供了全方位的支撐。推動東部城市資源向西部鄉村流動，促進了西部鄉村基礎設施建設和公共服務均等化，推動了西部鄉村的新型城鎮化建設，實現了以城帶鄉、以工促農，為城鄉融合發展提供了可復制、可推廣的實踐范式。五是為鑄牢中華民族共同體意識、促進民族團結進步提供堅實基礎。東西部協作通過干部人才交流、勞務協作、教育醫療組團式幫扶、文化交流等多種方式，促進了東西部各民族交往交流交融，打破了地域和民族之間的隔閡，增進了各民族之間的了解和感情；同時，東西部協作推動西部民族地區加快發展，改善了少數民族群眾的生產生活條件，讓少數民族群眾共享改革發展成果，增強了各民族的五個認同，為鑄牢中華民族共同體意識、促進民族團結進步奠定了堅實的物質基礎和社會基礎。

世界意義。東西部協作作為中國解決區域發展不平衡問題的成功實踐，其蘊含的發展理念、制度設計、實踐路徑，為全球解決發展不平衡問題、推動世界共同發展貢獻了中國智慧和中國方案，彰顯了中國作為負責任大國的國際擔當。一是為發展中國家破解區域發展不平衡難題提供實踐參考。東西部協作立足中國國情，探索出了一條以黨的領導為根本保證、以制度創新為核心動力、以市場運作為重要手段、以社會參與為強大支撐、以互利共贏為基本準則的區域協調發展道路，成功解決了西部欠發達地區的絕對貧困問題，推動了區域協調發展和共同富裕。這一實踐經驗為發展中國家結合本國實際解決區域發展不平衡問題提供了可參考的實踐范式。二是為全球減貧事業貢獻中國經驗和中國力量。東西部扶貧協作作為中國脫貧攻堅的重要組成部分，為中國打贏人類歷史上規模最大的脫貧攻堅戰作出了重大貢獻，助力近億農村貧困人口實現脫貧，提前10年實現聯合國 2030年可持續發展議程的減貧目標，為全球減貧事業貢獻了中國力量。東西部協作在減貧實踐中形成的精準扶貧、精準脫貧基本方略，產業扶貧、勞務扶貧、消費扶貧等多元化扶貧路徑，政府、市場、社會協同發力的大扶貧格局，不僅為中國減貧事業提供了重要保障，也為全球減貧事業提供了寶貴的經驗借鑒。三是為推動全球發展倡議落地實施提供中國實踐。東西部協作是中國踐行習近平全球發展倡議的國內實踐，其堅持以人民為中心的發展思想，推動區域普惠平衡發展，通過創新協作模式培育發展新動能，踐行綠水青山就是金山銀山的理念推動綠色發展，以實實在在的行動推動區域協調發展和共同富裕，與全球發展倡議的核心理念和目標高度契合。東西部協作的成功實踐，為全球發展倡議的落地實施提供了生動的中國案例，為構建全球發展共同體注入了強大動力。四是為構建人類命運共同體奠定堅實的實踐基礎。東西部協作作為中國國內區域協調發展的成功實踐，彰顯了 “全國一盤棋”“集中力量辦大事” 的中國特色社會主義制度優勢，體現了先富帶后富、共同富裕的社會主義本質要求，詮釋了互利共贏、協同發展的合作理念。這一理念與人類命運共同體的理念一脈相承，將東西部協作蘊含的合作理念和實踐經驗推廣到國際層面，能夠推動世界各國加強經濟合作、人文交流、生態保護等領域的協作，共同應對全球性挑戰，推動構建人類命運共同體。

東西部協作機制常態化戰略取向

2026年，是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接五年過渡期結束、轉入常態化精準幫扶的第一年。東西部協作正轉向“十五五”時期的制度化幫扶新階段，持續完善常態化東西部協作機制要重點突出以下創新性特征和關鍵抓手。

突出位置：尊重市場規律和產業發展規律。要更加注重發揮市場作用，更加尊重商業規則和市場規律，更加注重幫助引進企業和項目，更加注重市場化協作發展，更加注重在協作中實現企業發展和群眾受益，持續創新、培育西部地區內生發展動力、構建長效幫扶機制。

優先著力點：更加充分調動社會力量。既要更加充分調動政府部門的積極性，又要更加充分調動企業的積極性；既要發揮經濟部門的作用，又要發揮文化教育、醫療衛生等部門的作用。協作雙方要擴大交流合作，優化結對幫扶，為兩地企業、社會力量協作等創造良好的條件，推動形成全社會參與互動合作的良好局面。

優先領域：提升西部地區的人力資本質量。加大力度組織東部干部到西部幫發展、促振興、受鍛煉，組織西部干部到東部開眼界、學理念、強本領。推動科技特派團、教育醫療人才組團式幫扶。加強人才支援和協作，促進觀念、思路和技術的互通互學，促進脫貧地區脫貧群眾內生發展動力提升，為可持續發展奠定基礎。

重要目標：促進區域協調發展、協同發展、共同發展。更加充分發揮東西部協作對促進城鄉統籌發展、區域協調發展、鄉村全面振興、中國式現代化的促進作用，將區域內外的物力、財力、人力、信息等要素進行合理整合、配置和優化利用，推動東西部協作雙方實現共贏發展。

重大舉措：在推進中國式現代化進程中發揮常態化東西部協作作用。著力優化組織領導機制，如協作雙方省級黨委、政府領導堅持開展互訪；著力優化區域協作機制，如加大園區共建力度；著力優化推進鄉村全面振興機制，突出幫助西部地區培養鄉村振興干部人才；進一步加大對東部掛職干部人才的關心、關愛和激勵；著力優化工作創新機制：重點創新企業、社會組織等各方面力量參與機制，充分挖掘發展潛力、夯實發展基礎、增強內生發展動力能力。

東西部協作作為習近平新時代中國特色社會主義思想的原創性標識性概念，創造性地回答了像中國這樣幅員遼闊、發展不平衡的大國，如何實現區域協同發展、邁向共同富裕的時代課題。東西部扶貧協作、東西部協作從實踐探索中走來，已形成一套內涵豐富、邏輯嚴密、運行有效的理論體系和實踐范式，不僅為中國的現代化進程提供了強大動力，也為全球解決發展不平衡問題貢獻了獨特的中國智慧和中國方案。

（作者系中國鄉村振興發展中心原主任、研究員，本文是馬克思主義理論研究和建設工程重大項目——習近平總書記關于減貧重要論述研究（2025MZD007）的階段性成果）

來 源：《中國鄉村振興》雜志2026年第09期

總監制：姚卜成

監 制：韓世雄

編 輯：張瓊文