大國基建：空間在哪里？空間有多大？

羅志恒/文

“不是打穿天山容易，而是天山那頭有人民”，新疆導游迪麗努爾日前在介紹天山勝利隧道時的這句話被廣泛傳播，大國基建、大國重器已融入到尋常百姓的生活。今年《政府工作報告》提出要“充分挖掘釋放有效投資潛力”，以此擴大有效需求、釋放經濟增長潛能。但是，當前中國傳統投資模式效率下降，社會上對有沒有投資空間、投資空間有多大等問題仍未達成共識。這就需要回答：中國的投資尤其是基建投資在國際上處于什么水平？中國31省份的基建投資有多大差異？投資空間在哪里？本文通過梳理比較國際上10個主要經濟體和國內31個省份的基建數據，分析未來中國基建投資發力的重點領域及其空間。

一、總體情況：中國基建投資未來仍有空間

長期以來，中國基建投資強度遠高于其他發展中經濟體，超前的基建投資在穩定宏觀經濟、推動城鎮化進程、保障民生等方面都發揮了重要作用，但也衍生出了投資效率下行、部分重復建設造成浪費以及地方債務風險上升等問題。

當前中國基建投資還存在“人均存量不足、區域分布不均”、結構上“看得見的基建多、看不見的基建少”等問題，未來仍有進一步優化提升空間。中國作為最大發展中國家的國情沒有變，有必要重視當前基建人均不足和結構不均的問題，及時找到當前及中長期迫切需要又能彌補短板、惠民生的投資領域。

一是總量全球領先，但人均水平偏低。幅員遼闊、人口眾多的基本國情決定了中國人均公共資本存量指標相對較低，與發達經濟體相比仍有較大差距。根據佩恩表（Penn World Table）資本存量的統計，2023年中國人均資本存量12.2萬美元，低于主要發達國家，僅相當于美國人均資本存量的50%；但高于巴西、印度等發展中國家。其中，人均公共資本存量比較結論類似。根據IMF投資與資本存量數據庫（ICSD,最新數據為2019年），中國人均公共資本存量為2.16萬美元/人，低于美國（3.73萬美元/人）、日本（4.99萬美元/人）等發達經濟體。

二是區域分布不均衡，人口流入地區存在缺口。當前國內區域發展不平衡，人口持續流入的東部城市群與都市圈基礎設施承載壓力大、人均供給不足，道路、市政、公共服務等擴容升級需求迫切，人口流入地區的基礎設施和公共服務供給和質量仍有待提升。

三是“看得見的基建多、看不見的基建少”，短期見效的多、中長期生效的少，公共服務類基礎設施建設仍有短板。地上道路、樓宇等建設力度較大，地下管網、防洪排澇等地下工程投入不足。直接能夠拉動經濟的鐵公機多，短期拉動經濟效應不明顯的領域如教育、醫療等短板突出，人均醫療支出、人均醫院病床數與國際之間的差距較大。

四是基建投資“重建設、輕運營”，投資效率下降，債務風險上升。按照中國社科院數據，中國政府部門杠桿率從2008年末的27.2%增長到2025年末的68.4%。部分中西部地區存在過度投資、重復建設的現象，基礎設施建成后缺乏持續運營管理，項目資產收益下降，現金流不足以覆蓋運營成本及債務利息，債務風險仍有待化解。

二、國際差距：總量高但人均指標不高、醫療教育領域差距較大

總體上，中國基礎設施建設競爭力不斷增強，與發達經濟體之間的差距持續縮小，但醫療、教育領域差距較大。根據瑞士洛桑國際管理發展學院發布的《2025年世界競爭力年報》，對世界上67個經濟體的競爭力進行評價，基礎設施競爭力是其衡量國家競爭力的重要指標之一，涵蓋交通、科技、醫療、教育等多個領域的設施評價。報告顯示，2025年，中國基礎設施領域評分位列第15位，較2023年上升了6位；雖然整體基礎設施排名尚不及美國（第11），但已超法國（第18）、英國（第20）、日本（第19）等發達經濟體。從分項看，中國科技類基礎設施已經處于領先水平，排名進入全球前十行列；但在醫療、教育領域則仍處于中游水平，評分分別僅位列第36、28位。

（一）交通：鐵路公路總里程領先，但路網密度遠低于發達經濟體

從鐵路看，中國鐵路總里程位于全球第二，但鐵路網密度低于國際主要經濟體。從總量看，2024年末，中國鐵路營業里程達到16.2萬公里，位居世界第二，僅次于美國（27.2公里）；其中高鐵營業里程4.8萬公里，位居世界第一，已經超過其他國家高鐵營業里程總和。近年來，中國持續推進高鐵網絡建設，目前“八縱八橫”高鐵網主通道已建成投產約84%，高鐵已覆蓋了全國97%的城區人口50萬以上城市。根據國鐵集團規劃，2030年全國鐵路網運營里程將達到18萬公里左右，其中高鐵6萬公里左右，“八縱八橫”高鐵將成網運營。從路網密度看，由于國土面積廣闊、地質結構復雜，中國鐵路密度與發達經濟體仍存在較大差距。2024年末，中國鐵路網密度為1.7公里/百平方公里，高于俄羅斯（0.5），但低于印度（2.3）、美國（2.8）、法國（5.1）、英國（6.5）、日本（7.3）和德國（10.9）?？傮w上中國鐵路投資仍具備一定增長空間，需要同時考慮客流貨流直接產生的經濟效益和區域互聯互通產生的間接社會效益。從經濟效益角度看，東部地區人口稠密、經濟活躍，客流基礎雄厚，目前盈利的高鐵線路如京滬、廣深高鐵均位于東部地區。東部地區仍有必要織密路網，但要更加精準選擇有客流支撐的線路建設，如在客運需求較高并接近飽和的線路建設第二通道、完善都市圈內通勤鐵路網絡。從社會效益角度看，西部地區要側重打通堵點，圍繞國家重大戰略完善戰略骨干通道建設，發揮促進邊疆穩定、改善民生福祉、助力鄉村振興等多重社會效益，如在入藏、入疆等人口密度較低地區建設普速支線、推動現有普速鐵路提升運力改造、完善貨運鐵路與集疏運體系等。

從公路看，中國公路總里程位居全球第三，公路網密度低于主要發達經濟體。從總量看，2024年末，中國各等級公路總里程為549萬公里，位居全球第三，僅次于美國（677萬公里）、印度（636萬公里，各國等級公路里程統計口徑存在差異）。其中，中國高速公路總里程超19萬公里，位居全球第一，已覆蓋全國99%的20萬以上人口的城市。而從密度來看，中國公路密度仍遠低于主要發達經濟體。2024年末，中國公路網密度為56公里/百平方公里，高于俄羅斯（10）、巴西（19）等發展中經濟體，低于美國（69）、印度（213）。而英國（163）、德國（237）、日本（326）等發達經濟體的人口密度更高，公路路網密度遠高于中國。

（二）能源：能源自給率低于美國、人均發電量不及美國的一半

從能源結構看，中國能源結構正由煤炭為主向多元化轉變，可再生能源快速發展，能源自給率穩步提升。生產端，在能源安全戰略引領下，中國推動能源領域自主、安全、高效發展，不斷強化能源供應保障。根據國際能源署（IEA）數據，2023年，中國一次能源自給率接近80%，低于產油大國如俄羅斯（177%）、美國（113%），但高于德國（33%）、日本（15%）等制造業密集型經濟體；中國人均能源供應量約2.7噸標準油，僅相當于美國（6.5噸）的四成。消費端，中國推進能源綠色低碳轉型，優化能源消費結構，煤炭消費比重持續下降，可再生能源消費比重快速上升。2025年，中國非化石能源（包括可再生能源與核能）超過石油成為第二大能源類型，非化石能源占能源消費總量的比重超過20%，煤炭占能源消費總量比重降至51.4%。國際對比看，2023年，中國可再生能源消費占比16.1%，在主要經濟體中處于中游水平，高于英國（15.1%）、美國（11.9%）、日本（9.9%），低于德國（21.1%）、印度（29.6%）、巴西（48.0%）。

從電力供應看，中國發電量常年位居全球第一，但人均發電量水平僅處于中游水平。從發電量看，中國自2011年以來穩居全球第一電力大國。2024年中國發電量達9.4萬億千瓦時，相當于美國全年發電量的2倍。從人均看，中國人均發電量則處于中游水平，僅相當于美國人均發電量的一半左右。2024年中國人均發電量約0.67萬千瓦時，高于人口大國印度（0.14）、巴西（0.35），但低于日本（0.83）、韓國（1.21）、美國（1.36）等發達經濟體。從電力來源看，中國可再生能源發電量快速增長，水電、風電、光伏等裝機容量高速擴張。2024年，中國可再生能源發電量占全國發電量的比重為33.7%，高于全球平均水平約2個百分點；中國可再生能源發電比重低于歐盟（47.2%），但高于美國（24.1%）、日本（22.9%）等經濟體。

從能源傳輸看，中國天然氣管道建設仍需加力，與歐美相比仍有差距。從運輸管道總量看，根據國家能源局數據，2024年末中國天然氣管道總里程為12.8萬公里，占全球的9.4%，排名全球第二，僅相當于第一名美國的35%。從管網密度看，英美發達經濟體天然氣管網建設基本成熟，能夠滿足居民燃氣消費需求。根據美國智庫全球能源監測組織（GEM）數據，英國、美國、德國每萬平方公里燃氣管道分別達543公里、372公里、345公里；而中國每萬平方公里燃氣管道長度達127公里，落后于歐美發達經濟體。

（三）醫療：人均醫療支出、人均醫院病床數與國際差距較大

醫療方面，中國人均醫療支出與高收入國家存在較大差距。從醫療支出來看，根據世界衛生組織對政府與個人衛生支出的統計數據，2023年中國全社會醫療支出占GDP比重（5.9%）較低，在主要經濟體中僅高于印度（3.3%），與美國（16.7%）、德國（12.3%）、法國（11.5%）、日本（10.7%）相去甚遠。高收入國家醫療衛生系統較為完善，且商業健康保險普及度較高，進一步拉高了全社會醫療費用。按人均計算的全社會醫療支出的差距更大，2023年中國人均全社會醫療支出僅為763.4美元，僅相當于美國的5.7%；美國人均醫療支出高達1.35萬美元，英國、德國、法國、日本等發達經濟體人均全社會醫療支出普遍在3000美元以上。從支出結構看，中國醫療費用個人支付的比例較高，導致個人實際醫療負擔感受較重。根據國家衛健委數據，2023年，個人衛生支出占全國衛生總支出的比重為27.3%，而高收入國家個人支付比例均值為18%左右。

醫療資源方面，中國人均病床數、醫療設備保有量低于日韓等發達經濟體。從醫院床位看，中國人均醫院床位數相對充裕，但與日韓之間的差距較大。根據中國衛健委數據，2023年中國每千人口醫院床位數為5.7張，而日本、韓國每千人口醫院床位數分別多達12.5張、12.6張。從醫療設備看，中國大型醫療設備人均保有量偏低，影像學檢查的普及度有限。中國各類大型醫療設備（如CT、MRI、PET設備等）的人均保有量和發達國家相比仍有較大差距。根據OECD數據，2023年末，美國、韓國、日本CT的人均保有量分別達到每百萬人43臺、45臺、120臺，均高于中國CT的人均保有量（33臺）。中國MRI（核磁共振成像儀）人均保有量僅為每百萬人15臺，僅相當于日本的1/4左右；中國PET（正電子發射型計算機斷層顯像儀）人均保有量僅為每百萬人0.6臺，僅相當于日本的13%。與主要發達經濟體相比，中國醫療設施與設備相關投資有較大提升空間。

（四）教育：中國公共教育支出快速提升，但基礎教育班級人數偏多，生師比與日、韓有差距

教育方面，中國財政教育支出占GDP的比重低于OECD國家平均水平。從公共教育支出占GDP比重來看，根據全國教育經費統計，2023年中國財政性教育經費達5.04萬億元，與GDP的比重為4.0%，低于OECD國家平均值的5.06%。英國、美國、法國公共財政教育支出占GDP比重普遍都在5%以上。值得肯定的是，中國的公共教育支出迅速提升，教育支出占GDP比重從2000年的1.9%上升到2023年的4.0%，是主要經濟體中提升最快的，但與英國、美國、法國等發達經濟體仍存在一定差距。公共財政教育支出分為經常性支出和資本性支出，前者用于維持教育部門和人員運轉，后者用于教室和教學設備等基礎設施投資。未來十年之內各階段學齡人口將依次達峰，小學在校生規模已于2023年達峰，初中、高中、高等教育學齡人口將分別于2026年、2029年、2032年達峰。中國教育將面臨人口發展新形勢的挑戰，但學齡人口達峰不是教育投資的終點，而是結構調整、質量升級的契機。《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》提出“保證國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例高于4%”。一方面，教育資源要與人口變化相適應，人口凈流入地區和基礎薄弱地區教育投資仍有提升空間；另一方面，學齡人口減少后師資配置要動態優化，將富余師資用于推進小班化教學，著力提升教學質量。

從教學資源看，中國基礎教育階段班級內學生人數偏多，學生平均教室使用面積較低，中小學的生師比與日韓等發達經濟體仍有差距。班額（班級規模），指一個班級內學生的實際人數，是衡量教學資源投入、教育投資強度的重要指標。根據OECD數據，我國的平均班額在主要經濟體中處于較高水平，遠高于發達經濟體。2023年，我國小學平均班額37.7人，高于日本（26.7）、美國（20.1）；初中平均班額為45.8人，高于日本（31.8）、美國（21.2）。一個班級內學生人數越多，人均教室使用面積越少。中國《中小學校設計規范》規定，小學普通教室人均使用面積不低于1.36平方米，中學不低于1.39平方米，老舊校舍實際使用面積甚至更低。而歐美國家普遍采用小班化教學，人均教室使用面積可達3—4平方米；英國教育部的指南要求，小學人均教室面積不低于2.0平方米，初中不低于2.9平方米。生師比即每名教師分到的學生數量，生師比值越大，代表教學師資越緊張。2023年中國小學的生師比為16.3，優于法國（18.1）、英國（19.5），但不及韓國（15.3）、日本(15.0)、美國（13.9）。2023年中國普通初中的生師比為12.8，優于美國（14.7）、德國（13.3），但不及日本（12.7）、韓國（12.7）、意大利（10.5）。

三、國內區域差異：交通設施區域不均衡，醫療服務城鄉差距大，基礎教育資源有短板

從國內情況看，基建區域分布不均衡，人口持續流入區域的醫療、教育、養老機構還不夠多，而人口持續流出和凈減少的地方存在浪費和閑置。從基建結構看，看得見的地上基建鐵公機多，看不見的地下毛細血管如地下管廊還不夠；直接能夠拉動經濟的鐵公機多，短期拉動經濟效應不明顯的領域如教育、醫療等短板突出。

（一）交通：東部省份人均里程數較低

鐵路方面，東部地區人口稠密、人均里程較低，西部地廣人稀、鐵路面積密度偏低。從總里程看，華北、西北、東北地區鐵路營業里程位居全國前列；東南沿海各省鐵路總里程相對靠后，與省域面積較小、沿海通道分散有關。2024年，內蒙古（1.43萬公里）、新疆（0.92萬公里）、河北（0.85萬公里）鐵路總里程排名位居前三。從人均來看，東部地區人口稠密，人均鐵路里程數排名靠后。東部地區人均鐵路里程僅有0.71公里/萬人，僅為西部地區（1.73公里/萬人）的41%。從密度來看，東部地區鐵路密度高于西部地區。華北地區鐵路密度全國最高，北京、天津、上海三大直轄市鐵路密度位居全國前三，山東、遼寧、河北鐵路密度分列第四至第六位；新疆、內蒙古、黑龍江等鐵路里程領先的省份由于面積廣闊，鐵路密度較低。2024年，西部地區每平方公里面積擁有鐵路約96公里，僅相當于全國平均水平（168公里）的57%。未來中國將加強中東部地區城市群路網建設，加密城際鐵路線路、延伸市域鐵路范圍，提高人均里程水平；西部地區聚焦“卡脖子”鐵路建設，建成出疆入藏、西部陸海新通道等戰略骨干通道，完善邊境地區路網布局。

公路方面，東部地區的公路人均里程偏低，西部地區公路密度偏低。從總里程看，2024年，公路總里程排名靠前的是四川（42.5萬公里）、云南（34.0）、湖北（31.1）、山東（29.6）、河南（28.3），西北、東北省份公路總里程普遍較少。從人均來看，東部地區人均公路里程為21.6公里，相當于西部地區（63.3公里/萬人）的34%。從公路密度來看，中東部地區路網密度全國領先,東北和西北密度偏低。重慶、上海、山東、安徽、河南、湖北公路密度靠前，每百平方公里公路里程超過150公里；這些省市的共同點是經濟相對發達且地處交通要道。西北省份土地面積遼闊、公路分布分散，甘肅、青海、西藏、新疆每百平方公里公路里程不足50公里。未來，中國公路建設將從“規模擴張”轉向“韌性強化”階段，中東部地區實施普通國道省道升級改造工程，推動智慧公路建設和技術創新；西部地區加強薄弱地區公路建設、貫通沿邊公路骨干通道。

（二）醫療：廣東、福建人均床位數少，農村醫護人員不足

整體上，醫療資源集中在經濟較為發達或人口稠密地區。近年來，醫療衛生投資補短板力度加大。從醫院數量來看，人口大省的醫院數量較多。2024年末，山東（2930所）、河北（2528所）、河南（2472所）、四川（2421所）、江蘇（2087所）的醫院數量均超過2000所，排名全國前五。從三甲醫院數量來看，除人口因素外，醫療資源分布還與經濟發展水平密切相關。2024年末，全國三級甲等醫院1876所，廣東（156所）、四川（148所）、浙江（122所）、山東（109所）、江蘇（105所）的三甲醫院數量排名前列。

東部省份人均床位和醫護人員較為緊張，廣東醫院數量較多但人均床位數和人均醫護人員數較低。分省份看，黑龍江（9.0張）、四川（8.6張）、甘肅（8.5張）每千人床位數排名分列前三；而北京、天津、浙江、福建等東部省份人均床位數排名靠后，廣東每千人床位數僅5.0張，排名末位。東部沿海省份醫護人員一般較為集中，北京每千人擁有衛生技術人員數14.8人，位居各省份之首；但廣東、福建人均醫護人員指標較低，每千人分別僅有7.9人、8.1人。分城市看，35個大中城市中，北京每千人口擁有執業醫師5.8人，位居第一；上海、廣州、深圳三座一線城市，人均擁有執業醫師數量均排在全國中下游水平，深圳每千人口擁有執業醫生數僅3.0人，排名最后。

醫療條件城鄉差距明顯，農村人均醫護人員數量大幅落后于城市。根據國家統計局，2024年末，中國城市、農村地區每千人擁有衛生技術人員分別為11.4人、7.4人，城市是農村的1.5倍。分省份看，廣東、福建、西藏的農村人均醫護人員遠低于全國水平，每千人擁有衛生技術人員6.1人、6.0人、5.4人。西藏、河南、山西人均醫護人員數量城鄉差距較大，城市人均衛生技術人員相當于農村的3.4倍、2.0倍、1.9倍。

（三）教育：河南生均教育經費低，廣東基礎教育師資少

從教育經費看，河南、河北等人口大省人均教育經費投入排名靠后。根據《2024年全國教育經費執行情況統計公告》，全國一般公共預算教育經費41495億元，包括中央財政教育經費6162億元。分省份看，經濟大省教育經費支出金額領先。廣東、山東、江蘇、浙江教育經費支出（含中央經費）超2000億元，分別達3986億元、2705億元、2670億元、2398億元。從人均看，北京、上海生均教育經費分列全國第一、第二位，分別為4.67萬元、4.08萬元，可能與中央直屬高校接受中央教育經費較多有關。而河南、河北人口大省的生均教育經費偏低。2024年，河南生均教育經費僅0.98萬元，位居倒數第一，僅相當于全國平均水平（1.63萬元）的60%；河北生均教育經費1.31萬元，僅相當于北京的不到三成。

從高等教育來看，高等學校數量的分布整體呈現出東多西少的特點。2024年，全國普通高校數量達2870所，其中普通本科學校達1257所。普通本科學校數量排名靠前的省份為江蘇（77）、廣東（69）、山東（68）、湖北（68）、北京（67），靠前的主要是東部經濟大省。而西北、東北、西南地區高等教育資源較為落后，西藏、青海、寧夏、新疆、甘肅、貴州等省普通本科高校均不足30所?？紤]人口因素后，每萬人口中普通本科在校生的數量也表現為東多西少。排名前列的省市依次是天津（281）、北京（267）、吉林（238）。

從基礎教育看，廣東、福建等省份小學生師比大幅高于全國水平，基礎教育師資較為稀缺。以生師比衡量，2024年，吉林、黑龍江、遼寧、北京、上海小學的生師比普遍低于15:1，教師資源相對豐富；廣東小學的生師比排名末位，高達18:1，基礎教育師資與其經濟實力未能匹配；而福建、新疆、貴州小學的生師比也處于較高水平，小學師資相對稀缺。初中階段，東北三省初中的生師比低于10:1，領先于全國；而廣東、福建初中的生師比分別達14.1、13.7，排名靠后，師資相對緊張；貴州初中的生師比高達14.5:1，師資最為緊張。

（四）市政：一線城市住房房齡老，城市管網改造投資需求大

從住房看，一線城市老舊小區改造相關設施更新需求較高。近三十年來，隨著商品房市場發展和住房保障體系持續完善，中國居民住房品質逐步提升。但一些城市早期建成的住房尚存在結構不安全、設施不完善等問題，老舊小區也到了維護更新的關鍵時期。根據第七次人口普查數據，全國城鎮家庭中，居住在2000年之前建成住房的戶數占比多達31.3%，居住在1990年前建成住房的家庭戶占比11.6%。上海、北京、天津、遼寧、廣東、浙江城鎮家庭居住在2000年之前建成住房的家庭戶占比分別為47.6%、39.8%、39.6%、38.2%、35.3%、35.0%。北京市東城區、上海市黃浦區、廣州市越秀區居住在1990年以前建成住房的家庭戶數占比分別高達56.7%、46.2%、46.5%。

從出行看，一線城市人均道路面積有限，停車位等配套設施缺口大。2024年，全國城市人均道路面積約20平方米/人，而上海（5.02）、北京（9.04）人均道路面積不及全國平均水平的一半。一線城市人均道路面積遠低于全國平均，是高密度人口、高開發強度、歷史城區保護等因素共同作用的結果。一線城市由于人口集中，土地資源稀缺，建成區拆遷成本高昂，存量道路拓寬面臨較大困難。此外，一線城市普遍還面臨“停車難”問題，存在停車位總量不足、分布不合理、停車充電配套設施不完善等問題。據深圳市交通運輸局統計，2025年末，深圳市機動車保有量約473萬輛，各類停車位超350萬個，深圳停車位缺口超100萬個，停車位總數與汽車保有量之比處于0.7至0.8之間，遠低于《城市停車規劃規范》要求的1.1倍至1.3倍的標準。

從市政設施看，一線城市市政管網密度更高，城市管網改造投資需求更大。根據住建部統計，截至2024年底，全國已有城市和縣城燃氣管道約131.1萬公里，供水管道約152.6萬公里，排水管道約127.2萬公里，供熱管道約65.6萬公里，合計達477萬公里，較2020年增長了25%。超大特大城市人口密度高，地下管網改造的任務更加艱巨。2024年上海城市建成區每平方公里供水和排水管道合計52.4公里，遠高于全國城市管道密度（28.8公里）；北京每平方公里燃氣管線密度達20.1公里，密度高于全國平均水平（16.0公里）。

四、未來基建投資四個方向：與人口流動、人口結構、安全保障、經濟增長潛力掛鉤

《國家“十五五”規劃綱要》提出堅持“適度超前、不過度超前”的總原則，將“構建現代化基礎設施體系”作為建設現代化產業的重要抓手，并將完善現代化綜合交通運輸體系、加力建設新型能源基礎設施、加快建設現代化水網、適度超前建設新型基礎設施作為四項重點任務。未來擴大投資要聚焦補短板、強弱項、惠民生、增后勁，“十五五”期間要堅持投資于物和投資于人緊密結合，推動投資方向與人口流動、人口結構、安全保障、經濟增長潛力掛鉤。

（一）與人口流動掛鉤，投向人口持續流入區域

投資優先聚焦人口凈流入的城市群和都市圈，加強城市基礎設施和公共服務投入。對于人口流入集中地區設施承載不足等問題，加大城市路網擴建、城市軌道交通、智慧公路、停車設施等建設投入；對于公共服務短板問題，加大人口流入地區醫療、教育等公共服務經費投入，實現基建投資與人口流動精準匹配。

一是大城市加大市政道路擴容與停車配套設施的投資。城市道路是市政投資占比最大的領域，人口流入的超大城市道路建設仍有提升空間。2024年，全國城市道路橋梁建設完成投資額6240億元，占城市市政公用設施建設投資的35%。目前大城市普遍面臨中心城區道路面積有限、路網密度不足、循環不暢等問題，可以通過主路改造、支路加密等方式推動城市路網擴容，同時推進立體停車庫、共享停車系統建設，緩解“行車難、停車難”問題。

二是推動城市軌道交通增量建設與存量改造。依據中國城市軌道交通協會《2025年度統計和分析報告》，截至2025年底全國城軌運營總里程突破1.3萬公里，“十四五”期間完成投資超2.5萬億元。“十五五”期間行業由高速建設階段轉向“建設與運營并重”的階段，雖然投資規模穩中趨緩，但現有城市軌道交通體系還有優化提升空間。其一，人口流入的城市群軌道交通加密成網、互聯互通，加快都市圈市域市郊鐵路布局，軌道密度有望繼續提升。2025年末，全國有40個城市共4875公里線路在建，深圳、上海等在建線路規模較高，繼續帶動增量投資。其二，既有城市軌交線路改造升級需要持續投入。2025年末，有13個城市的城市軌道交通已運營15年以上，未來要對長年運營的線路開展信號更新、安全提質、智能化改造，提升運營效率與安全水平。

三是建設智慧城市帶動信息基礎設施投資提升。智慧城市是提高城市治理效率的重要抓手，通過建設智慧路網、車路協同系統，推動交通設施數字化、網絡化、智能化，提升綜合交通網絡通行效率。智慧城市建設需要大量的基礎設施和設備投資，投資前景廣闊。根據國際數據公司（IDC）發布預測報告，2028年中國智慧城市信息通信技術（ICT）市場投資規模預計將達1.23萬億元，2023—2028年年均復合增長率為7.1%。

四是人口流入地區擴大公共服務有效供給。針對人口流入地公共服務短板問題，要按常住人口規模配置醫療、教育、文體、社區服務等公共資源，緩解人均供給不足與區域錯配。資金與項目布局要向人口流入多、收益預期好、項目儲備足的區域傾斜，加大人口流入地區醫療、教育等公共服務經費投入，擴大優質服務資源供給，避免人口流出地區低效重復建設，實現基建投資與人口流動精準匹配。

（二）與人口結構掛鉤，適配老齡化少子化新特征

緊扣人口老齡化、少子化趨勢，優化公共服務與民生基建布局。推動公共服務投資從規模擴張轉向提質增效、供需精準適配，應對老齡化，加大養老相關設施建設，補齊人均養老資源短板；應對少子化，支持建設普惠托位、降低生育負擔，推動基礎教育提質升級。

一是提高健康養老相關設施投資，釋放銀發經濟發展潛力。隨著我國老齡化程度的進一步加深，補齊養老資源短板的緊迫性進一步提升，需要擴大普惠養老供給，優化養老設施結構，提升養老服務質量，完善居家養老、社區養老和機構養老“三位一體”的養老服務體系。國家統計局披露，截至2025年末，我國養老服務床位768.0萬張，與“十四五”規劃提出的“900萬張以上”的目標仍有距離；每千老年人口（60歲及以上）擁有養老床位數23.7張，仍處于偏低水平。國家發改委披露，“十五五”時期要改造提升2000個公辦養老機構，養老機構護理型床位占比提高到73%以上，社區養老服務機構和設施覆蓋率提高到70%以上。遼寧、山東、四川、江蘇、重慶等老齡化程度較高地區優先補齊養老服務短板，通過改造存量場地、增加護理型床位等支持建設普惠支持型養老機構，同時增加養老護理員供給，鼓勵社區嵌入式養老、居家適老化改造。

二是擴大普惠托育投資、降低生育養育成本，推動基礎教育提質升級。隨著家庭小型化進程加速，我國一線城市有送托需求的家庭比例較高，托位缺口較大。據國家衛健委披露，2023年全國實際入托率僅為7.86%，遠低于OECD國家平均水平（38%）。由于專業化的托育服務供給不足，托育服務質量缺乏規范，托育服務供給與市場需求之間存在較大差距。未來要直面少子化挑戰，加大托育投資力度，在生育友好試點城市優先建設普惠托位，支持幼兒園托班、社區托育、企業辦托等多種業態發展，促進托育服務品質提升；基礎教育投資要逐步轉向優化師生比、改善辦學條件、提升教育質量、推廣小班化數字化教學，嚴控大規模新建校舍，避免學齡人口下降造成資源閑置浪費。

（三）與安全保障掛鉤，筑牢發展安全底線

圍繞能源安全、糧食安全、城市安全等，加大短板領域投入。提升能源安全保障能力，加強能源生產、傳輸等基礎設施建設，支持新能源發展；強化農業基礎設施，支持高標準農田建設，夯實國家糧食安全根基；加快城市地下管網、防洪排澇等隱蔽工程建設，補齊“看不見的基建”短板，增強城市韌性與公共安全保障能力。

一是錨定“能源強國”建設，加強新型能源基礎設施投資。《國家“十五五”規劃綱要》首次提出建設能源強國，實施非化石能源十年倍增行動，到2030年非化石能源占能源消費總量比重達到25%，新增用電需求絕大部分由清潔能源滿足。而建設西部清潔能源基地，是支持建設能源強國、提高能源安全保障能力的關鍵舉措。未來要在內蒙古、新疆、甘肅、青海、寧夏建設大型風光基地，云南推進水風光一體化；同步推進特高壓輸電、抽水蓄能、新型儲能、智能電網建設，提升西電東送能力。

二是聚焦“糧食安全”，高標準農田建設將持續推進。根據中央《逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案》要求，到2030年累計建成高標準農田13.5億畝、改造提升2.8億畝，糧食綜合生產能力穩定在1.45萬億斤左右。糧食安全屬于超長期特別國債的戰略安全保障類領域，高標準農田建設是重點支持方向，具體包括高效節水灌溉、黑土地保護、鹽堿地綜合利用等。黑龍江、河南、山東、安徽、河北等糧食主產區有望加快農業基礎設施建設，加大糧食安全領域投資力度。

三是保障“城市安全”，地下管網改造和防洪排澇等建設潛力較大。地下管網建設是城市建設的“里子”工程，不僅事關重大公共安全和民生保障，還有助于推動城市高質量發展。根據住建部部署，“十五五”期間要建設改造城鎮燃氣、供水、排水、供熱、污水管網合計超70萬公里，其中燃氣管網約20萬公里、供水管網約17.5萬公里、排水管網約17.5萬公里、污水管網約10萬公里、供熱管網約12萬公里。治理城市內澇也是重大民生工程和重大安全工程?！笆逦濉逼陂g要加快構建現代化水網體系，統籌水資源配置、防洪減災、供水安全，是城市安全的重要支撐。未來水利設施維護投資還有較大提升空間，加大海綿城市建設支持力度，以防洪排澇體系為支撐，完善城市雨水管渠系統，降低城市內澇和自然災害風險。

（四）與經濟增長潛力掛鉤，培育高質量發展動能

統籌傳統基建與新型基建，投向培育新質生產力、提升經濟效率、增強發展后勁的領域。通過投資算力網絡與算電協同相關基礎設施，加快人工智能賦能產業發展；加強產業園區、科技創新平臺等配套設施建設，支撐集成電路、航空航天、生物醫藥、低空經濟等新興產業發展。

一是加快算力網絡與算電協同基礎設施建設。黨的二十大報告首次提出“加快建設網絡強國、數字中國”，算力基礎設施的重要性不斷提升。根據國家發改委披露，推進電網、算力網等“六張網”重點領域建設，將成為擴大有效投資的核心載體，2026年全年將新增投資超7萬億元。京津冀、長三角、粵港澳、成渝等城市群將著力打造全國算力樞紐，建設超大規模智算集群，加快5G、工業互聯網、物聯網部署；內蒙古、甘肅等西部省份布局綠色算力基地，推進算力網與電力網深度融合，強化算力發展電力保障，支撐人工智能與數字經濟發展。

二是投向提高潛在經濟增速的新基建，促進集成電路、低空經濟等新興支柱產業發展。加大新基建領域投資力度，是提高投資效益、提高潛在經濟增速的關鍵舉措。今年政府工作報告部署，要打造集成電路、低空經濟等新興支柱產業。集成電路行業圍繞提升國產化率目標，半導體設備、關鍵材料等資本開支有望保持高景氣度，帶動相關基礎設施投資。低空經濟行業圍繞建成全球領先的產業生態，持續完善低空飛行基礎設施、空管保障系統。國家發改委預計，我國低空經濟行業規模有望于2026年突破1萬億元，通過超長期特別國債、專項債資金支持支持低空經濟基礎設施建設。

三是科學布局未來產業，提升科技創新能力。北京、上海、粵港澳大灣區、西安等地依托國家科技創新中心、綜合性科學中心建設，聚焦前沿領域原始創新，加快科技成果規?；瘧?，推動未來產業差異化布局，避免同質化競爭。圍繞投小、投早、投硬科技，因地制宜布局下一代通信、量子信息、生命科學、腦科學等未來產業前沿領域。

（作者為粵開證券首席經濟學家、研究院院長）

責任編輯：劉錦平 主編：程凱