醞釀三十多年的社會救助法出臺，未來落地有哪些挑戰？

醞釀超過三十年之久的社會救助法正式出臺，終結了我國社會救助領域長期缺乏國家層面基本法律的歷史。

4月30日，十四屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過社會救助法，該法將自今年7月1日起施行。

社會救助法立法歷經多年努力。從1995年起，社會救助立法項目就多次被納入立法規劃，但始終未能進入全國人大常委會的審議程序。2014年2月，國務院出臺《社會救助暫行辦法》，這部法規成為后續十余年間社會救助領域最主要的法規依據，但其位階較低，各界對出臺一部法律的呼聲不斷。

2025年6月，社會救助法草案提請全國人大常委會會議初審，立法開始提速。今年2月、4月，法律草案提請立法機關進行二審、三審，并于4月30日獲表決通過。

社會救助法全文共七章78條，對救助對象和措施、救助程序、社會力量參與等作出規定，不僅明確了政府的兜底責任，而且還推動擴大社會救助范圍，突破式提及“服務類社會救助”。

法律實施在即，具體條款如何落到實處，則面臨多重挑戰�！耙M快啟動社會救助法的釋法工作，細化各項制度的具體標準、程序和責任�！闭憬I大學公共管理學院教授祝建華長期關注社會救助工作，他告訴第一財經記者，基層執行能力待提高、跨部門的數據共享壁壘、資金保障的區域不平衡等問題都將考驗法律的實施效果。

救助擴圍、分層分類

推動擴大社會救助范圍，明確國家建立健全分層分類的社會救助體系，是社會救助法的一大亮點。

在以往我國社會救助體系中，最低生活保障制度，也就是大家熟知的“低保制度”，被認為是兜底性的核心制度安排。在實踐中，這項制度常與許多專項救助和臨時救助捆綁，導致低保對象和其他低收入群體間的收入差距出現擴大的趨勢，形成社會救助的“懸崖效應”。

“有些家庭可能因為收入稍微高出保障線一點點，就無法進入社會救助的范圍，還有家庭因為教育、醫療或者突發事故的剛性支出，造成實際生活非常困難，但也無法被納入救助體系。”中國人民大學教授郭瑜此前告訴第一財經，低保制度的發展進入了瓶頸期，社會救助的覆蓋面受限。

在此背景下，社會救助法明確在特困人員、最低生活保障家庭等社會救助對象的基礎上，增加最低生活保障邊緣家庭、剛性支出困難家庭作為社會救助對象。祝建華認為，這將對未來全國層面的社會救助擴圍，起到重要的指導意義。

同時，該法律還突出了社會救助分層分類的理念，明確國家建立健全分層分類的社會救助體系，科學認定社會救助對象，根據救助對象類型、困難程度等及時有針對性地給予社會救助。這有助于實現社會救助的精準覆蓋。

具體來說，法律明確“社會救助分為基本生活救助、專項社會救助和急難社會救助”。基本生活救助包括特困人員供養和最低生活保障；專項社會救助包括醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、受災人員救助；急難社會救助包括臨時救助、疾病應急救助、生活無著的流散人員救助。同時，縣級以上人民政府可以結合實際，增加相應的社會救助幫扶措施。

“服務類社會救助”被寫入了社會救助法，亦是一大突破。以往社會救助主要指向現金或者物質救助，此次則明確“國家積極發展服務類社會救助，為社會救助對象提供必要的照護服務、生活服務、關愛服務等”。祝建華認為，服務類社會救助是未來幾年重點發展的救助方式之一，目前其發展較為滯后，未來要進一步推動服務類社會救助規范化發展。

“對服務類社會救助具體的實施方式、資金保障等問題要進一步完善，扎扎實實落實‘物質+服務’的救助方式在實現‘�；尽⒎里L險、促發展’功能中的效能。”他表示。

鼓勵社會力量參與，如何落地

社會救助法另一大看點在于設立了專章明確社會力量參與救助，在一些學者看來這將有助于社會救助體系的多元化發展。

上述法律明確“加強政府救助與社會力量參與有效銜接和協同”，“動員和引導慈善組織等社會力量加大社會救助方面的幫扶力度”，還規定“社會救助管理部門和鄉鎮人民政府、街道辦事處可以將社會救助中屬于政府職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，通過政府購買服務方式實施”。

為激勵社會力量參與，法律規定“社會力量參與社會救助，依法享受相關優惠政策”，“對在社會救助工作中做出顯著成績的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵”。未來，慈善組織、社會工作服務機構、志愿服務組織等社會力量可能會更積極地參與社會救助。

不過，也有意見提出要謹慎看待社會力量參與救助的落地效果。有專家曾對第一財經記者表示，法律中對社會組織參與救助程序的一些條款設計，比如鼓勵社會工作服務機構和社會工作者提供訪視照料、心理疏導、資源鏈接、能力提升、社會融入等服務，現實中有多少社會組織具備足夠的資質，社會組織能在多大程度上承接住這些職能，都需要打個問號。

祝建華強調，社會組織的能力建設很重要，它們要能承擔一些專業的服務類社會救助項目�！澳壳吧鐣α繀⑴c的激勵機制不夠健全，需要盡快健全社會力量參與的激勵、引導相關政策，形成完整的制度體系”。

基層執行能力不足是一大考驗

法律未來落地實施將面臨多重挑戰，其中最突出的可能是基層執行能力不足的問題。

“當前鄉鎮街道普遍存在人少事多、人員流動性大、專業能力欠缺的問題，中西部欠發達地區尤為嚴重，入戶調查、動態管理、服務類社會救助等任務往往會出現力不從心的情況�！弊＝ㄈA表示。

多名專家此前接受第一財經采訪時均提到，未來社會救助范圍擴大后，實際的救助性措施能否跟上，是一個問題。中國社會保障學會社會救助分會副會長、中國人民大學教授楊立雄曾多年參與民政工作。他曾告訴第一財經，很多沖突發生在基層，比如此前臨時救助和醫療救助的邊界就不是很清晰，擴大社會救助范圍也有可能加大基層工作人員的工作量。

與此同時，社會救助法還明確了救助程序中的主動發現機制，規定鄉鎮人民政府、街道辦事處應當主動了解本行政區域內居民生活狀況，發現需要救助的家庭和人員，應當及時告知相關社會救助政策，并依法協助申請或者組織救助。這一機制曾引發學界擔憂：如果過于強制，是否可能挫傷基層經辦人員的工作積極性？

祝建華建議，未來要全面加強基層經辦能力建設，明確人員編制標準，建立統一培訓體系，推進基層社會救助工作隊伍的專業化發展。同時，流散人員的救助也需要進一步突破，一些新業態從業者面臨的貧困風險值得重視。

他還提到，資金保障的區域不平衡和可持續性問題突出，這也將制約法律的實施效果。未來社會救助擴圍，將影響財政支出的壓力，中央和地方財政應做好準備。

此外，由于社會救助涉及民政、教育、人社、住建、衛健等多個部門，不同部門之間如何協調配合、共享信息，是一個“老大難”問題。

“盡管這些年社會救助的數字化發展迅速，但跨部門數據共享壁壘依然存在，各部門信息孤島問題尚未根本解決�！弊＝ㄈA建議，要加快社會救助數智化的發展，尤其是進一步強化人工智能賦能，實現跨部門數據實時共享，充分發揮人工智能在社會救助相關業務領域的作用。