中東戰火把東南亞燒出“三急”，但有人這時還想“夾帶私貨”

中東戰火未熄，遠在數千公里外的東南亞，心頭也跟著火燒火燎。

在菲律賓宿務舉行的東盟峰會，據稱為節約成本，會期被壓縮至短短兩天——5月8日至9日。峰會主題為“領航共同未來”，但會上確定的三大優先事項——地區能源安全與韌性、糧食安全、東盟民眾安全保護——每一項都更像是急于解決當下的問題，而且都與遙遠的中東沖突緊密相連。

從外部看，國際地緣政治日益復雜；從內部看，東盟自己也麻煩纏身，緬甸內戰動蕩不休，泰柬邊界爭端懸而未決。面對這內外交織的困局，東盟能拿出哪些破解之道？推進過程中又會遇到哪些阻礙？

值得注意的是，當下“南海行為準則”的磋商已進入關鍵階段，而菲律賓是今年東盟輪值主席國。其總統馬科斯可能利用這一身份，在南海問題上做什么文章？

帶著這些問題，觀察者網對話了中國社會科學院亞太與全球戰略研究院研究員、東南亞研究中心主任許利平。

【對話/觀察者網 李泠】

·“安全、安全、安全”

觀察者網：本屆東盟峰會的主題是“領航共同未來”，菲律賓作為輪值主席國，提出了能源安全、糧食安全和東盟公民安全這三大優先事項。您如何評價中東沖突對本屆峰會議程設置和實際效果的影響？這是否構成了東盟自成立以來最嚴峻的一次外部“壓力測試”？

許利平：通常，東盟峰會每年舉行兩次，上半年主要聚焦東盟一體化進程等常規議題。然而，今年由于中東戰事，東盟面臨前所未有的挑戰，甚至可以說是一場危機。這一危機主要涉及三個安全議題：能源安全、糧食安全和人身安全，峰會近一半的時間都在討論這些問題，顯示出與中東戰事的高度關聯。

5月8日，在菲律賓宿務省，嘉賓在第48屆東盟峰會及系列會議開幕式上合影。 圖源：新華社

具體而言，中東戰事對東盟的影響集中在幾個方面：

第一，能源危機。絕大多數東盟國家的能源對外依存度極高，例如新加坡、菲律賓等國。它們主要從中東進口石油，一旦霍爾木茲海峽被封鎖，直接導致能源供應緊張。隨之而來的是成品油等產品的供應鏈問題。

第二，經濟與糧食危機。能源價格上漲推高了國內通脹，對經濟造成嚴重沖擊。同時，盡管當前尚未爆發糧食危機，但明年的糧食生產將受到重大影響，主要原因是化肥供應不足——化肥是糧食生產的關鍵要素，缺乏化肥將導致減產，尤其影響下半年的糧食產量。

第三，人身安全威脅。霍爾木茲海峽的封鎖使船員生命安全受到威脅；此外，大量東南亞勞工（如菲律賓傭工）在中東務工，戰事使當地變為火海，直接危及他們的安全。

也就是說，中東戰事成為東盟當前面臨的最緊迫挑戰，峰會臨時增加了這一議題。

觀察者網：我們接下來針對這三點安全議題分別詳談。第一個是關于能源安全。

本次峰會的聯合聲明將啟動區域石油共享機制和加快區域電網建設列為優先措施。馬科斯在會后新聞發布會上進一步透露，東盟領導人“立即、一致同意”了石油共享原則，目前的問題在于成員國如何開始實施。這一機制的設計核心是什么？包括哪些具體內容？本次峰會聯合聲明中提到的“在自愿和商業基礎上支持彼此的能源需求”如何平衡務實性與約束力？

許利平：石油共享機制實際上源于2025年10月東盟修改通過的《東盟石油安全框架協議》，但至今沒有完全落地。今年要推動各國完成國內相關程序，把協議落實。這個協議的核心思路是：旨在建立區域性能源協調機制，在危機時期實現緊急燃料共享和協調，提升應對外部石油供應沖擊的韌性。

此外，東盟與東亞經濟研究所還提出了一個區域聯合石油儲備倡議，主張在平時進行石油儲備，緊急情況下動用儲備。不過，目前這僅是智庫的研究成果，尚未納入東盟的正式決議。

總體而言，這兩項機制都在推進過程中，但均未落地實施。落地仍面臨許多執行細節方面的難題，后續還有大量工作要做。

以石油共享機制為例，例如，當某個國家石油儲備較多，而危機導致油價上漲時，共享石油應以什么價格出售給其他東盟成員國？再如，危機期間各國普遍缺油，供應國應提供多少石油才算合適？因為一個國家的石油存量是相對概念，在危機未解除的情況下，如何確定供應量，以及相關標準如何制定，這些都是需要各國進一步協商落實的關鍵問題。

3月10日，人們在越南河內的加油站排隊購買汽油。越南貿易部呼吁當地企業鼓勵員工居家辦公，以在中東沖突導致燃油短缺之際節約能源。 圖源：路透社

觀察者網：關于石油問題，您剛提到霍爾木茲海峽封鎖的事。值得一提的是，面對霍爾木茲海峽開征通航費帶來的連鎖反應，印尼財政部長普爾巴亞提出可考慮對馬六甲海峽通行船舶收費，這一提議遭到新加坡和馬來西亞方面的迅速反對。為何這一提議會在印尼政府高層浮出水面？

許利平：對印尼而言，當前財政面臨嚴峻挑戰。一方面，中東戰事對其經濟造成沖擊；另一方面，國內部分投資政策的調整導致西方國家的投資沒有增長甚至出現減少，這給印尼貨幣帶來了一定壓力。同時，印尼國內推行的“免費午餐”計劃消耗了大量財政預算，使得財政狀況十分吃緊。

在此背景下，印尼財政部長希望利用中東石油危機和霍爾木茲海峽局勢，通過收取馬六甲海峽通道的費用來“發一筆橫財”，以緩解國內預算不足的問題。然而，這一提議純粹是從財政角度出發，缺乏對國際地緣政治的理解，因此立即遭到印尼外交部的反駁。

印尼外交部第一時間表達了反對意見，公開指出馬六甲海峽的收費與管理并非印尼一國可以決定，而是需要與新加坡、馬來西亞、泰國四國根據相關協議共同協商；而且，根據1982年《聯合國海洋法公約》，對海峽通道收費本身是不合法的。由此可見，印尼國內出現明顯矛盾。與此同時，其他鄰國也紛紛表示反對，最終此事不了了之。

觀察者網：說到印尼部分投資政策的調整，印尼是全球鎳礦最大儲量和生產國，最近新出臺的鎳礦基準價調整政策在產業界引發廣泛關注。鑒于中企過去十余年在印尼這一產業有高達百億美元的投資，您認為這一政策調整會對我們的企業造成什么影響？

許利平：印尼出臺這一政策的背景是：礦產企業在印尼的利潤率普遍較高，且其中大部分是大型外資企業。印尼政府經評估認為，礦產屬于印尼人民的資產，不能被外國大公司壟斷控制，否則將威脅國家安全。這是該政策出臺的基本出發點。

同時，這一政策也與印尼當前面臨的財政困難密切相關。政策的核心在于：原本以鎳礦元素計價的模式，現在改為增加對伴生礦的計算。這在某種程度上壓縮了企業的盈利空間，同時增加了印尼的利潤空間。

最近，印尼也與菲律賓在鎳礦供應方面展開了一些合作。綜合來看，印尼希望借此契機，打造自身在全球鎳礦定價方面的話語權。某種程度上也可以說，這是印尼出于國內民族主義立場而制定的政策。

觀察者網：近幾年，美國對全球關鍵礦產的關注度與日俱增，今年2月還組建了所謂“關鍵礦產聯盟”。印尼的礦產也是他們的重點關注對象之一。印尼對鎳礦的政策調整，是否可能受美國影響？要是美國介入，對我們中企可能帶來哪些消極影響？

許利平：今年年初，印尼與美國就對等關稅達成相關協議，不過至今沒有被印尼國會批準。盡管該協議被美國最高法院否決，但印尼政府和美國政府均認為協議仍然有效。在這份協議中，也提到了關鍵礦產領域的內容，即美國公司在關鍵礦產方面享有優先權利。

因此，不排除印尼政府出臺這一政策，意在關鍵礦產領域擠壓中資企業的空間，從而為美國企業參與相關礦產開發創造契機。換言之，如果中資企業因印尼新政而退出，美國企業“恰好”可以進入這一領域。從某種程度上說，印尼政府可能確實存在這樣的考量。

除此之外，這政策變更的背后也存在新舊政府的利益爭奪與博弈。

印尼鎳儲量居世界首位，主要集中于蘇拉威西島和馬魯古群島。 資料圖

觀察者網：回到這次東盟峰會，東盟電網建設已被確定為菲律賓擔任主席國期間的關鍵經濟優先事項之一，目前亞開行已承諾未來10年提供至多100億美元資金支持，并設立了專項基金加快項目籌備。自2022年起，老撾水電經泰國、馬來西亞輸送至新加坡的旗艦試點項目已開始運行，今年還簽署了擴大輸電容量的協議。您如何看待東盟電網從“討論”轉向“行動”的迫切性？在技術標準、定價機制和法規協調上，各方還面臨哪些核心障礙？

許利平：根據東盟尤其是新加坡方面的看法，東盟電網一體化計劃在2045年前完成，這是東盟一體化的重要組成部分。電網建設實際上是區域電力互聯互通的關鍵環節。

按照目前已出臺的聯合聲明，規劃建設兩條電網：第一條是東部電網，涵蓋馬來西亞、印尼、文萊、菲律賓，在這些國家之間實現電網一體化；第二條是以老撾為核心的電網——老撾因水力發電豐富被稱為“東盟的蓄電池”，該電網連接老撾、緬甸、泰國、馬來西亞和新加坡，相當于實現中南半島與馬來半島的電力聯通。

這兩條電網的建設目前均面臨較大難度。

首先，電網互聯互通的重要前提是標準系統能否統一，這是非常關鍵的問題。東盟各國電網的電壓等級、頻率、技術規范及調度控制系統各異，實現從“物理連接”到“系統同步”，需要復雜的技術標準協調過程。

其次，跨境電網建設“可融資性”較差，需要大量資金，由誰出資也是一個重要課題。比如電網過境費計算復雜、缺乏透明的電價形成機制、長期的購電協議難以簽訂等。

總之，電網建設是一個復雜的系統工程，也是一個漫長的過程，盡管目標是2045年前完成，但短期內很難實現。目前來看，這更像是一種愿景。

觀察者網：關于糧食安全，馬科斯強調了糧食安全應急響應的必要性，東盟正考慮在現有緊急大米儲備基礎上擴大規模，包括建立專業化緊急儲備機制應對突發供應中斷。在您看來，東盟推進專業化緊急儲備機制可能面臨哪些制度性障礙？相比石油儲備，糧食儲備機制面臨的障礙可能有什么不一樣的地方？

許利平：在糧食安全方面，東盟已建立“東盟+中日韓（10+3）緊急大米儲備機制”（APTERR），該機制于2009年啟動。

我個人認為，相比能源問題，糧食儲備的復雜性要低一些。就東盟地區而言，一旦發生糧食危機，受影響最明顯的主要是菲律賓和印尼這兩個人口過億的大國。而中南半島五國本身就是稻米生產國和出口國，即使出現糧食危機，對其糧食安全的影響相對有限，緊迫性并不那么強。因此，建立儲備時應主要針對這些真正面臨壓力的國家。

與此同時，不同國家的利益和訴求各不相同。許多國家認為自己沒有糧食安全方面的壓力，可能不愿意貢獻公共產品，如資金、糧食供應等。因此，加強各方在糧食安全緊迫性上的共識是一個難點。

此外，從以往區域內的公共產品安排——如“清邁倡議”——來看，最終提供最多公共產品的往往是中日韓三國，而非東盟自身。因此，未來10+3緊急大米儲備機制能否成功，關鍵在于中日韓三國的協調�？梢哉J為，該機制的核心取決于中日韓之間的協同配合。

在菲律賓本蓋特省阿托克（Atok），27歲的卡平決定不收割包菜。他說，運輸燃料成本上漲讓他買不起柴油，他寧愿讓這些菜爛掉，也不愿虧本出售。 圖源：路透社

觀察者網：本屆峰會將“保護東盟民眾”明確列為三大優先事項之一，涵蓋外勞、海員、留學生等在海外受危機影響的群體。對于各國海外公民的人身安全，各國政府有自己的一套相對成熟的應對體系；東盟作為一個整體，在領事保護合作及僑民安全協調方面如何建立更為有效的機制？

許利平：這次中東危機為東盟在領事安全保護方面提供了一個契機。事實上，東盟在該領域已有相關協議，主要包括三項文件，分別是《東盟關于東盟成員國駐第三國使團向其他東盟成員國國民提供領事協助準則的宣言》、《東盟駐第三國使團向處于危機情況下的東盟成員國國民提供緊急援助的指導方針》，以及2023年正式通過的《危機中勞工及其家庭保護宣言》（ASEAN Declaration on the Protection of Migrant Workers and Family Members in Crisis Situations）。

在此次針對中東危機的聯合聲明中，東盟再次提及這三份文件，要求進一步落實其中確立的原則和承諾，即在緊急情況下，應依據這些文件提供協助。例如，新加坡在營救本國被困中東公民的同時，也對其他東盟國家提供了援助。不過，目前這仍是個案，尚未形成普遍做法。

未來，當東盟成員國公民在某地遭遇類似危機需要援助時，任何東盟國家或東盟駐第三國使團既有權利也有義務共同開展營救，推動東盟公民安全脫困。

·南海問題

觀察者網：馬科斯在開幕致辭中提出設立東盟海事中心，用于協調跨海犯罪和航道安全事務。設立這一中心，在當前東盟內部是否具有共識基礎？

許利平：菲律賓倡議設立“東盟海事中心”，既是作為東盟輪值主席國想做的貢獻，也想體現菲律賓在東盟的作用。

該中心設立的初衷，是應對當前東盟在海事合作方面機制碎片化的問題。目前，東盟內部涉及海事安全與合作的機制繁多，包括東盟海事論壇、東盟海岸警衛隊論壇、東盟防長會議、中國-東盟高官會議等，分布在不同平臺之中。其中，東盟海事論壇更多是一個務虛的二軌平臺，負責磋商海事戰略性問題并提出倡議，但這些倡議缺乏落實的執行機構。

因此，東盟海事中心將設在菲律賓，定位于一個執行機構，與現有機制不重疊、形成互補。其任務包括開展具體操作性合作，如海上互聯互通、聯合搜救、海洋科考等。此外，該中心還計劃將已有的東盟海岸警衛隊論壇納入其框架，并進一步整合與強化這一機制。

從更深層次看，菲律賓此舉意在增強自身在南海問題上的話語權。特別是在推動“南海行為準則”的背景下，菲律賓希望未來在準則達成后的監督、核查等環節中，由東盟海事中心扮演執行機構的角色。

目前，該倡議已被寫入8日發布的《東盟領導人關于海洋合作的聯合宣言》。但具體如何設立和實施，仍有待進一步觀察。各方對這機制尚未形成強烈共識，尤其是非南海沿岸國家，如中南半島國家，對此關注度不高，未來還需要磨合。

觀察者網：您剛才的回答讓我覺得菲律賓試圖利用主席國身份推動其自身的南海政策目標，或者說試圖“夾帶私貨”。

許利平：我覺得確實有點夾帶私貨的感覺。實際上，關于東盟海事中心，菲律賓外交部早在2月份就提出了相關倡議，也是菲律賓今年著力推動的一項議題。這一倡議應當已經經過了菲律賓政策圈的充分醞釀。

5月8日，在菲律賓宿務省，菲律賓總統馬科斯在第48屆東盟峰會及系列會議開幕式上講話。 圖源：新華社

觀察者網：東盟在處理南海問題時一貫堅持“統一性”和“集體性”原則，但看菲律賓近幾年在南海問題上的表現，尤其是與中方的沖突不時上演。而且，它還積極引入域外大國，此前主要是美國，現在日本的介入程度也在不斷加深，尤其是在高市早苗上臺之后。比如，在本屆峰會期間，美國與菲律賓仍在舉行“肩并肩”聯合軍事演習，規模創歷史新高，日本也首次成建制派遣自衛隊參演。此外，據日本NHK 5月6日報道，剛解禁軍售，日本就要向菲律賓出口二手軍艦。十分好奇，東盟南海沿岸國家對菲律賓的這些作為持哪些看法？

許利平：菲律賓認為自己在南海問題上處于弱勢地位，主要對手是中國。由于自感單方面與中國抗衡力量不足，菲律賓便試圖拉攏域外大國——如美國、日本、澳大利亞等——在不同層次上與其開展合作，以強化自身在南海的話語權。

對于其他南海沿岸國家，尤其是與菲律賓同樣存在島礁爭端的國家，它們對菲律賓的做法持矛盾心態。一方面，這些國家認為，菲律賓借助域外大國對抗中國，有助于平衡中國在南海的影響力；另一方面，它們也擔心菲律賓引入域外大國會使南海問題進一步復雜化、擴大化，反而不利于問題的解決。

例如，馬來西亞的態度就非常明確：反對域外大國介入南海問題。馬來西亞認為，東盟應當與中國面對面開展南海問題的會談，而不應納入其他第三方域外因素。這一立場與菲律賓截然不同。

我認為，菲律賓自己也清楚，過度拉攏域外大國未必能獲得其他東盟國家的認同。東盟的議事規則遵循協商一致原則。如果菲律賓一味引入域外大國，特別是在當前背景下，推動完成“南海行為準則”（COC）幾乎不可能，這將使南海問題更加復雜化、擴大化，對東盟整體利益不利。從這個角度看，菲律賓的做法空間是有限的。如果過度拉攏域外大國，最終可能搬起石頭砸自己的腳。

觀察者網：但是目前來看，好像它就是在不斷試探，也沒怎么砸自己的腳，我們基本都保持了忍讓克制的態度。

許利平：菲律賓可能覺得自己受到的制約較少，不斷試探中國底線。然而，這種行為越是頻繁，就越會影響中菲之間的合作，同時也會進一步影響中國與東盟的整體合作，實質上破壞了區域的共同利益。

因此，我認為菲律賓的行動空間是有限的，并非沒有上限。一旦突破這一上限，說得嚴重些，如果菲律賓在南海問題上玩火過度，對美國或日本而言，它們也不一定希望看到這種局面發生。萬一南海局勢擦槍走火，對任何一方都沒有好處。

菲律賓應當清楚自己的上限在哪里。一味玩火，最終可能引火上身。目前它尚未感受到切膚之痛，但未來在某個時間節點，這種痛感很可能會出現。

這是轟-6K戰機在黃巖島上空巡航。 資料圖：新華社

觀察者網：提到COC，今年1月在宿務舉行的高官會上，中國和東盟國家就全面有效落實《南海各方行為宣言》達成共識，并審議通過了COC磋商路線圖�！皽蕜t”談判時間表已進入關鍵階段，您對今年達成COC的可能性持怎樣的判斷？主要難點和分歧集中在哪些方面？

許利平：在中國與東盟之間，COC原定今年達成，但目前來看難度較大。主要原因在于各方對COC的性質存在分歧：它應當是一份具有約束力的準則，還是一份政治性宣言，或者僅僅是《南海各方行為宣言》（DOC）的擴大版？這是分歧的核心所在。

雙方目前達成的共識是，要制定一份“有效”且“實質性”的準則�！坝行А币馕吨軌蛘嬲S護南海局勢的和平穩定；“實質性”則要求包含具體內容。然而，這一共識在某些方面被引申為準則需要具有約束力。但關于如何約束、由誰監督、由誰執行，仍存在眾多爭議。

目前COC文本已經完成三讀。未來能否最終達成，關鍵在于各方能否對準則的性質形成共識，否則推進將十分困難。

·中國-東盟

觀察者網：您一開始提到，上半年的峰會一般是關于東盟一體化等常規問題；您也提到東盟內部是“協商一致”原則。這次峰會也繼續討論了緬甸問題，以及泰國、柬埔寨的內部沖突。因為協商一致原則，東盟在處理這些問題上顯得很弱。對于這種結構性缺陷，東盟有沒有考慮怎么在機制上化解？

許利平：東盟不能簡單類比歐盟。東盟一直堅持“東盟方式”，即不干涉內政、協商一致，這也是東盟從1967年存續至今的重要原因。如果干預過于強勢，也許就沒有今天的東盟了。這是一體兩面。今年也是《東南亞友好合作條約》簽署50周年，條約的核心內容是相互尊重領土主權、互不干涉內政、用和平手段解決分歧。關鍵節點下，還是要堅持東盟方式，深入實施該條約。

關于緬甸問題，馬科斯表達了失望，覺得緬甸沒有領導人參加東盟峰會是很悲哀的事。媒體相關報道顯示，東盟內部對緬甸問題分歧較大，大致分三派：一派以泰國為首，支持承認緬甸現任政府；第二派堅決不承認，包括菲律賓甚至東帝汶，態度強硬；第三派是中間派，如印尼、馬來西亞。

但我認為東盟國家承認緬甸現任政府是早晚的事，因為沒有任何其他政府能替代它，這是客觀事實。關鍵是緬甸政府與東盟如何協調，進一步落實五點共識。核心問題之一是東盟特使能否與昂山素季見面。如果能見面會談，將是緬甸重回東盟的關鍵突破點。希望緬甸政府盡量安排東盟特使與昂山素季見面，推動各派政治和解。

對緬甸問題，要采取分步走的辦法。緬甸目前缺少一部包容性的新憲法，把各個民族真正和平共處，落實聯邦制�，F在雖說是聯邦制，但根本沒有真正落實，這是問題的核心。我經常把緬甸和印尼的問題對比：處理分離主義運動或中央與地方關系，武力永遠解決不了，要通過和平協商，制定包容性憲法，貫徹聯邦制。這可能是緬甸未來的真正出路。

這是5月8日在菲律賓宿務省拍攝的第48屆東盟峰會開幕式后舉行的全體會議。 圖源：新華社

觀察者網：您剛提到今年是《東南亞友好合作條約》簽署50周年，其實也是中國—東盟建立全面戰略伙伴關系5周年。去年雙方也通過了《中國—東盟全面戰略伙伴關系行動計劃（2026—2030）》。在這一重要節點上，您認為未來5年中國—東盟合作的最大增量空間在哪里？

許利平：未來五年，關鍵任務是落實這份行動計劃，最大的增量空間在于抓住新一輪技術革命與產業革命帶來的契機，在數字經濟、綠色經濟等領域取得突破性進展。這些新興領域超越了傳統的合作模式，值得重點聚焦。

本次峰會還提出要加強海洋合作，尤其是聚焦藍色經濟。這有望成為中國—東盟合作的另一個新增長點。前面提到的能源安全與糧食安全的破解之道，也可以在海洋合作中尋求突破。例如，海洋本身蘊藏著豐富的能源資源，如潮汐能、海上風能等；同時，海洋食品也有助于緩解糧食安全問題。

總的說來，數字經濟、綠色經濟和藍色經濟，可以成為未來中國—東盟關系提質升級、向前發展的三大方向。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平臺觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閱讀趣味文章。