■胡彩娟

站在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興工作有效銜接5年過渡期收官的歷史性節點上，黨的二十屆四中全會明確“要增強區域發展協調性，促進區域聯動發展”，十四屆全國人大四次會議審查批準的“十五五”規劃綱要提出“‘十五五’時期，城鄉區域發展協調性進一步增強”，這是新階段對于對口支援、定點幫扶、東西部協作等系列舉措的再提升、再迭代。

立足國家區域發展總體戰略和實現共同富裕，區域協調發展是目標，區域聯動發展是路徑，民族地區發展是最大困難，當前及今后一段時期的重點是如何帶領民族地區走出一條可持續的聯動發展之路，其關鍵是如何實現資源產業的跨區域適配。

從對口支援到協作共生：區域聯動發展具有優良傳統

黨的二十屆四中全會指出，“實現社會主義現代化是一個階梯式遞進、不斷發展進步的歷史過程，需要不懈努力、接續奮斗”。我國促進區域聯動發展有著優良的傳統，最早開展幫扶民族地區發展的實踐萌發于20世紀50年代的沿海支援內地，包括西部落后地區和邊疆省區；作為國家政策，正式提出于1979年全國邊防工作會議所明確的“東部經濟發達的省份對口經濟欠發達的少數民族地區”，是一項具有中國特色、國家統籌的跨區域政策性行為，核心在于財政資源的橫向轉移，實質是一種社會主義公共產品的供給，即府際協作和跨域治理中的“政治性饋贈”，是一種非均衡的單向給予，有效促進了民族地區的發展。

歷經民族區域自治和脫貧攻堅，對口支援民族地區的基礎設施、公共服務水平得到顯著提升，區域合作、產業布局、要素流動不斷優化，特別是脫貧攻堅戰于2020年取得全面勝利后，為適應形勢任務變化，聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興，2021年啟動新一輪東西部協作工作，不斷夯實合作基礎，健全協作體系，扎實推進產業合作、勞務協作、消費幫扶、人才交流等，從非均衡的單向給予轉變為亞均衡的傾斜發展。可見，對口支援民族地區是在中國共產黨百年歷程中創新發展的、具有鮮明中國特色的治理智慧，具有優良傳統和歷史貢獻，是區域聯動發展的“前生”。

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從生存保障到內生發展：共同富裕對區域聯動發展提出新需求

“十五五”規劃綱要指出，要“加大保障和改善民生力度，扎實推進全體人民共同富裕”。新時代進一步強化區域聯動促進民族地區發展是“謀長遠之策、行固本之舉”，具有重大現實和歷史意義。“十四五”規劃明確“堅持和完善東西部協作和對口支援等機制，增強受援地內生發展能力”。回望過去，對口支援推進民族地區發展總體承接了脫貧攻堅與鄉村振興的發展思路，基本滿足了民族地區全域全員“保民生”的生存型需求，但尚未達到“提品質”的發展型要求，特別是基于可持續性和高質量發展的長效機制架構還存在一定差距，亟須實現從“脫貧”到“振興”的躍升。面對2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的戰略目標與當前國際國內環境日趨復雜多變的現實，特別是后疫情時代經濟持續健康發展壓力消解遲緩，東部省份財政壓力加大、企業活力減弱，原有政治側的幫扶效能逐漸減弱，亟須激發經濟側的優勢潛能并形成長久動能。

站在謀求“全體人民共同富裕”的歷史關鍵點上，區域聯動發展要求民族地區必須突破經驗慣性與路徑依賴。民族地區自主發展能力長期較弱是現存的最大不足，集中表現為資金使用效率低、產業發展能力弱、居民就業水平不高，這既有發展需要一定時間成長的客觀約束，更有發展主動性、積極性和能力強弱的主觀約束，根源是仍停留在一方“給予”另一方的非均衡思想和行動狀態。

共同富裕需要的是全體人民、所有區域基本相當的發展水平，實現這一愿景的核心在于增強民族地區內生發展能力，關鍵在于找準雙方協作的著力點。這就要求深挖并立足各聯動主體優勢，“撬動”緊密型、持續性跨區域發展機制的構建，即實現從非均衡單向給予的1.0版、亞均衡傾斜發展的2.0版，到雙向互促且動態均衡系統化交融的3.0版。

從先天稟賦到發展動能：區域聯動發展重在資源產業跨區域適配

“十五五”規劃綱要明確，要“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”，其關鍵是實現優勢互補。為此，要跳出把對口支援民族地區作為政府行政主導下一般性資源配置的“政治性饋贈”，而要立足各聯動主體的行為偏好與能力差異、經濟發展基礎與優劣勢、企業參與的意愿與可及能力，將資源異質性作為“撬動”從非均衡單向給予走向動態均衡系統化交融的切入點，形成新時代市場化背景下區域聯動著力點的新探索，其核心在于實現資源產業跨區域適配，帶來的是整體性變革，涉及自然、人力、科技等多種資源與傳統、現代等多層產業，也涉及中央和地方政府的制度供給，市場、社會和居民等多元主體的行為決策，重點是做好“四篇文章”。

在資源利用上做足適配文章。“十五五”規劃綱要指出，要“優化重大生產力布局，發揮重點區域增長極作用”“優化國土空間開發格局”，其本質是實現資源開發利用最優化和效益最大化。從現實情況看，民族地區的資源優勢主要集中在自然資源、人力資源和文化資源，呈現逐次遞進的認知態勢。就自然資源而言，民族地區大多擁有“綠水青山”，是促進發展的天然“綠礦”。就人力資源而言，已經從單向的勞務輸出轉變為勞務輸出與東部企業入駐后的就近就業及技能人才回流的雙重發展，對產業和區域的可持續發展支撐力更足。就文化資源而言，這是民族地區最具特色的瑰寶，具有重要挖掘價值。

在科技賦能上做深適配文章。“十五五”規劃綱要指出，要“加快高水平科技自立自強，引領發展新質生產力”。科學技術相對落后是制約民族地區發展的重要原因，如何打破科學技術的掣肘是促進經濟社會持續健康發展的基礎性條件。如果說資源利用更多的是挖掘與輸出，那么，科技賦能側重的是引入和轉化，如何引入與當地資源產業相匹配的技術、如何實現先進技術在地化改造是關鍵。調研發現，產業轉移協作與規模園區建設是主要實現方式。比如浙川兩省以共建產業園區為抓手，強化規劃先導與特色先發，注重因地制宜，注重科技賦能，新一輪對口援助以來已建成產業園區93個，其中位于長江首城宜賓的浙川紡織產業示范園肇始于2017年，充分發揮嘉興作為國家紡織產業高地的技術創新與品牌建設優勢，以及宜賓的資源稟賦與產業基礎，擁有全球領先的渦流紡技術、國內最先進的噴氣織機等，形成“浙江研發+四川制造”的協作模式，支撐實現了從無到有、再到主導產業的蝶變，累計引進紡織企業45家，已集聚紡織產業鏈企業80余戶，簽約總投資276.8億元，成為全國紡織產業轉移示范園區和名副其實的百億級現代紡織城。

在市場拓展上做強適配文章。“十五五”規劃綱要指出，既要“建設強大國內市場，加快構建新發展格局”，又要“擴大高水平對外開放，開創合作共贏新局面”。不少民族地區因地理位置、交通條件等先天因素及企業自身市場感知能力偏弱，多局限于本地或周邊市場，容量有限。而支援地企業因對民族地區產品了解不足、考慮運營成本等問題未能有效導入東部乃至海外市場機會，這種信息不對稱造成的市場機會未充分挖掘局面亟須打破。粵桂東西部協作積極探索努力打破這一掣肘，通過整合廣東與歐美日韓等發達國家和地區的成熟銷售渠道和客戶資源，以及廣西在東南亞國家的較強市場滲透優勢，雙方共同搭建跨境電商平臺，助力廣西螺螄粉等特色產品通過廣東渠道進入東南亞及歐美市場，融安藤、竹、木等物料加工成園林工藝品遠銷美國、以色列、葡萄牙等40多個國家和地區。當前，粵桂正響應國家構建“周邊命運共同體”戰略號召，以更大決心和努力拓展東盟及東南亞大市場。

在政策供給上做優適配文章。黨的二十屆四中全會指出，“宏觀政策要持續發力、適時加力，落實好企業幫扶政策”，要“提高強農惠農富農政策效能”。受援民族地區政府積極參與支持東西部協作，重點是在給予優惠政策和提供便捷服務上下功夫，以“店小二”姿態主動擔當，為東西部協作創造良好的政策環境和政務環境。除此之外，各東西部協作區域圍繞留存電量、碳匯指標、土地指標、人才引育優惠、重大產業項目落地等政策優勢正積極向東西部協作的“飛地園區”轉移，跨省流轉也在積極探索與推進中，真正實現惠企力度最大化。

從單向給予到動態均衡：在區域聯動發展中深化資源產業跨區域適配應堅持三個基本方向

黨的二十屆四中全會指出，“‘十五五’時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，在基本實現社會主義現代化進程中具有承前啟后的重要地位”，要“優化區域經濟布局，促進區域協同發展”。受原有對口支援與東西部協作方式的慣性影響，當前與民族地區的協作仍具有一定的“政治饋贈”“印記”，與“經濟聯結”的共同持續健康發展目標存在偏差，資源產業跨區域適配有助于在“糾正偏差”中構建可持續高質量發展的現代化產業體系，進而“熨平”援受雙方地位差異并在實現動態均衡中形成緊密型利益聯結機制、促進共同發展。當然，基礎發展條件的差異使資源異質性視域下對口支援推進民族地區共同富裕可以有不同的存在形態，既可以是各自“獨生”，也可以是借力“寄生”或協同“共生”，關鍵取決于兩地資源和產業基礎以及多主體的選擇偏好與相互學習效果，但總體上要把握和堅持三個基本方向。

一是系統化推進是基本方向。無論是國家層面的制度設計，還是不同省市區對口支援的落地執行，都需要立足全局和長遠科學統籌規劃，謀定系統化推進的基本方向、思路、原則和目標。從國家層面看，黨的二十屆四中全會明確要“發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應”，有助于更好銜接和效用最大化。從區域層面看，比如浙川協作要立足于四川建設國家戰略腹地的新機遇和浙江共同富裕示范區的新使命，實現兩者的有機結合和深度融合；粵桂協作要更加注重面向東盟、東南亞乃至全球市場的外向型經濟發展，成為周邊區域發展的中堅力量。

二是市場主導是基本策略。資源產業跨區域適配是有為政府、有效市場、有志援受群體的結合，進入新時代，更加注重市場對資源配置決定性作用的發揮和企業充分參與市場競爭后優勝劣汰機制的響應與遵循。要特別注重協作產業園中企業協作模式的創新與可持續能力構建，深度探索所有權與經營權相分離的產權協作、雙向考察的聯合招商協作、“龍頭企業+專業合作社+園區+農戶”的多主體協作等模式。

三是分類施策是基本路徑。民族地區或區位偏遠，或生態脆弱，或位于邊疆要塞，或文化習俗特殊，往往具有明顯的個性化特征，促進資源產業跨區域協作絕不可采取“一刀切”、統一化的做法，要注重階段差異、區域差異、文化差異，因時因地而異，重點是不同地區、不同類型或水平主體、不同內容等都要實行差異化精準施策，進而實現民族地區高質量共同富裕。

（作者系浙江省新型重點專業智庫中國政府監管與公共政策研究院研究員、浙江財經大學東方學院教授）

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