本報（chinatimes.net.cn）記者劉詩萌 北京報道

隨著新型城鎮化各項措施的推進，曾經被視為“一座大山”的戶籍制度，正在不知不覺間發生變化。

近日，國務院發布《關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》（下稱《實施意見》），明確從教育、住房、社保、醫療、就業和兜底性服務等六方面促進基本公共服務均等化。具體措施包括著力提高隨遷子女就讀公辦初中比例、推動更多城市將穩定就業居住的未落戶常住人口家庭納入公租房保障范圍、全面取消在就業地參加職工社會保險的戶籍限制、對持居住證參保人員按照戶籍人口相同標準給予財政補助等等。其中還明確，將根據基本公共服務覆蓋常住人口進度，完善相關轉移支付考慮常住人口因素進行分配的做法。

廣東省城規院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉向《華夏時報》記者表示，常住地提供基本公共服務是我國戶籍制度改革的核心內容，在“十五五”規劃和新型城鎮化行動方案等重要文件中均有提及。此次《實施意見》出臺，相當于對這一改革事項的具體落實和部署。在財政方面，未來財政政策更加積極，并聚焦惠民生與兜底線與擴大內需與穩定預期并重。

農業轉移人口市民化

過去幾十年，中國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程。數據顯示，截至2025年末我國常住人口城鎮化率達67.89%，而公安部公布的2023年底戶籍人口城鎮化率為48.3%。而這背后的差距，就是這些尚未“市民化”的流動人口。

在5月26日舉行的國務院政策例行吹風會上，國家發展改革委副主任鄭備給出了一組數字：我國長期在城鎮居住生活但未落戶的群眾超過2.5億人，其中進城農民工及隨遷家屬有1.7億人。

這也是《實施意見》的著力之處。鄭備向包括《華夏時報》在內的媒體指出，推行常住地提供基本公共服務，促進未落戶常住人口與戶籍人口同等享有基本公共服務，是推進農業轉移人口市民化的一項迫切任務，是廣大新市民最關心、最直接、最現實的利益訴求。

所謂公共服務“隨人走”，指的是當常住地發生變化時，在前一個城市的居住年限可以在當前所在城市以一定的方式累計或折算，從而繼續享有公共服務。為此，《實施意見》提出，推廣居住證互通互認、常住年限或常住積分轉換等經驗，保障流動人口連續享有基本公共服務，探索在京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域或以省、城市群、都市圈為單位先行先試，逐步擴大實施范圍。開展常住人口總量、結構、流動趨勢和公共服務需求預測，完善公共服務設施空間布局，優化建設運行資金分配、人力資源配置，加強人口流入城市和縣城的公共服務能力。

針對尤其突出的人地矛盾，《實施意見》再次提及了建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制，增加人口流入地民生建設用地指標，優先保障學校、醫療衛生機構、保障性住房等建設需要。這與過去幾年房地產構建新發展模式中的重要內容“人房地錢”聯動保持一致。

財政保障從何而來？

在資金保障方面，《實施意見》提及要加強財政轉移支付保障。根據基本公共服務覆蓋常住人口進度，完善相關轉移支付考慮常住人口因素進行分配的做法。對符合條件的基本公共服務領域共同財政事權轉移支付項目，探索根據保障標準、常住人口規模、支出責任分擔比例等因素進行分配，鼓勵省級財政轉移支付加強對人口流入地的財力支持。

“常住地提供基本公共服務最大的難題就是資金。”李宇嘉認為，轉移支付是中央財政支出的大頭，2025年中央一般公共預算支出為144959.38億元，其中對地方轉移支付為101925.14億元，占比達到71%，連續幾年超過10萬億元，體現了中央財政強大的統籌與再分配職能。中央轉移支付主要用在均衡區域財力與保障基層運轉，強化基本民生保障等方面，覆蓋教育、醫療、養老等基本公共服務，支持國家重大戰略與產業發展。因此，未來推進常住地提供基本公共服務，主要還是要靠中央財政轉移支付。

尤其是，當財政轉移支付將考慮常住人口因素后，常住人口數的變化將成為未來財政轉移支付分配的一個變量。從2025年全國各省財政轉移支付分布的情況看，四川、河南是獲得轉移支付分配額度前兩位的省份，其次是湖南、湖北、河北、黑龍江、廣西等省，2026年轉移支付預算中這些省份也同樣排名前列。但從近些年各省常住人口變化來看，僅廣東、浙江、新疆、海南、西藏、寧夏、上海7個省份是正增長的，山東、河南、四川等多個傳統人口大省都出現了同比下降。

“流動人口是內需和消費的最大潛力，也是經濟轉型和高質量發展的主要指向群體。”李宇嘉表示，盡管推動基本公共服務均等化這項工作對地方的財政能力提出了考驗，但《意見》也在資金、土地等要素保障上作了預先的機制安排。例如在城市更新的背景下，除了通過中央預算內投資、財政補助或獎補、保障性安居工程等資金外，政策提倡利用存量物業盤活用來做公共服務設施，本身也會一定程度上減少資金的投入。

責任編輯：徐蕓茜 主編：公培佳