在“十五五”期間，城市更新能夠拉動多少投資？錢從哪兒來？

國務院近日發布的《城市更新“十五五”規劃》（下稱“規劃”）是首個國家層面的城市更新發展規劃，也是“十五五”規劃綱要公布后首個在細分行業領域落地的專項規劃。該規劃一經發布，上述話題引起市場廣泛討論。

華創證券研報認為，從城市更新投資額來看，“十五五”期間城市更新至少完成15萬億元，平均每年3萬億元，略高于2023、2024年城市更新投資完成額。據住建部數據，2023、2024年城市更新投資完成額分別為2.6萬億、2.9萬億元，每年完成的項目約6萬個。

聚集于城市基礎設施的更新改造，中規院高級工程師呂紅亮提出，據測算“十五五”期間，全國管網建設改造投資乘數達到1.5到2倍，顯著高于一般基礎設施項目。

根據規劃提出的一攬子新增更新目標：到2030年，中國五年內累計新增改造城鎮危舊房預計達到50萬套/間，老舊小區約11.5萬個，老舊街區和廠區改造1500個，城中村改造4000個，地下管網更新36.5萬公里。

在談及五類管網的累計更新規模時，規劃還進一步提到，未來五年，建設改造城市地下管網約77萬公里，其中燃氣管網約20萬公里、排水管網約17.5萬公里、供水管網約17.5萬公里、污水管網約10萬公里、供熱管網約12萬公里。

這些定量指標的制定，中規院副院長鄭德高在接受央視新聞采訪時表示，“我們是通過體檢、通過對老百姓需求的調查定出‘十五五’的指標，能夠滿足老百姓的需求”。

他舉例說，對于老舊小區的更新，規劃要求對建成20年及以上的城鎮住宅小區開展專項體檢的基礎上，結合實際合理確定改造對象范圍。

規劃明確，全面開展城市體檢，建立完善“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的實施體系，健全城市體檢與城市更新一體化推進機制。建立城市更新項目庫，推動項目常態化儲備和動態調整。

常態化開展的城市更新帶來了超大規模投資體量，也帶來了兩個新問題：要想實現城市更新“微利可持續”，錢從哪兒來？不同來源的資金如何分配？

規劃厘定了城市更新的三類資金來源：財政資金，來自各類金融機構的資金以及社會資本。

同濟大學建設管理與房地產系副主任唐代中認為，上述三種錢在城市更新中的作用不同、責任不同，針對不同城市更新項目所承擔的投資風險、收益分賬等也均不同，需要有機配合。

他解釋稱，財政的錢起到托底和保障的作用。同時，財政的錢也可以作為資本金引入第二筆錢，即金融的錢，后者則進一步發揮加杠桿的放大作用。比如，在某一更新項目中，財政的錢占20%，金融的錢融進來后，填補另外的80%。

金融資金也有展期的作用。唐代中說，城市更新籌資難背后，一大原因是收益的速度和投資的強度存在錯位，項目回收期比較長。所以，這時候就需要一些長線資本，往往是金融資金使得項目獲得展期，使未來的現金流能夠覆蓋投資。

對于第三筆錢，也就是社會資本，在唐代中看來，更重要的作用是“用于維持運營”。他舉例說，一些綜合性的開發商、運營商，他們的資金可以用以激活項目，通過遠期的投資運營利潤來覆蓋前期投入。

5月22日，2026年度中央財政支持實施城市更新行動評選結果公示，長春、無錫、寧波、馬鞍山、深圳、銀川等15個城市入選。今年是中央財政專項支持城市更新的第三年。此前兩年，中央財政支持了上海、北京等20個城市，補助規模超200億元。

中央財政之外，規劃還提到，允許通過地方政府專項債券支持符合條件的城市更新項目建設。

據中指研究院統計，2025年各地城市更新相關專項債發行超3500億元，同比小幅增長2%，占2025年新增專項債的7.6%。

一種業界觀點認為，地方政府專項債，本質是以項目收益償還，要求項目有對應收益償還。但老舊小區改造、地下管網等公益類項目幾乎無法自平衡，受地方債務約束影響，不可能無限擴張。

唐代中認為，專項債更多是發揮資本金的作用，而不是完全地用于兜底。基于上述前提，當專項債在投資項目中占比達到20%左右，使項目能夠實現現金流平衡，這種投資就可以推進。此外，對于公益性的項目，如果項目本身不產生現金流，可以在規劃中將項目“劃片劃得更大一些”，融入一些能夠產生有優質現金流收益的部分，在形成一個大的資產包之后，再予以推進。

至于如何將社會資本“留住”，唐代中表示，在社會資本進入以及參與開發的過程中，法治合同的合約履約保障非常重要，這可以消除各種不確定性和風險。與此同時，在社會資本的退出過程中，要有金融的手段。

規劃也提出，推動符合條件的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品等。