2026年5月28日，國務院印發《城市更新“十五五”規劃》，首次以國家級專項規劃的形式，明確了未來五年城市更新的目標指標、重點任務、重大工程及政策舉措。

時隔僅10天，6月8日，國務院新聞辦公室舉行政策例行吹風會，住房城鄉建設部副部長秦海翔會同國家發展改革委、財政部、自然資源部有關負責人，就《規劃》的落地細節進行深入解讀，并回答了媒體關切。

圖片來源：國新網

如果說《規劃》為“十五五”時期的城市更新繪制了“路線圖”與“任務書”，那么此次吹風會則集中回應了三個最受關注的問題：資金從哪兒來？誰能參與進來？機制如何保障？與此同時，回顧新中國成立以來城市更新的四個演進階段，更能看清當下“國家戰略驅動的高質量發展模式”的歷史方位與創新突破。

一、城市更新的資金從哪兒來？

5月28日發布《規劃》，發布當日，房地產股全面上漲，市場一片利好之聲。據了解，與城市更新相關的投資規模將不低于15萬億元。城市更新的市場蛋糕已是確定性的，落地實施必然面臨資金投入，資金從哪來？這場例行吹風會給出了答案。

財政部經濟建設司司長郭方明表示，“中央財政對東、中、西部每個城市分別給予定額補助，支持入圍城市重點樣板項目和機制建設。同時，引導地方更加注重資金統籌使用和錯位安排、注重投資和消費相結合、注重‘投資于物’和‘投資于人’相結合。”

具體采取定額補助。其中：東部地區每個城市補助總額不超過8億元，中部地區每個城市補助總額不超過10億元，西部地區每個城市補助總額不超過12億元。資金根據工作推進情況分年撥付到位。

資金支持方向，重點包括城市地下管網和綜合管廊建設、污水管網“廠網一體”建設改造、市政基礎設施補短板、老舊片區更新改造等。

除此之外，郭方明還強調，除了財政資金支持外，我們也同步實施好稅收支持政策，符合條件的城市更新主體可享受現行有關稅收優惠政策。

另外，在資金統籌與錯位安排方面，郭方明提到，安排城鎮保障性安居工程補助資金支持城中村改造、城鎮老舊小區改造、城市危舊房改造；通過地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持；安排中央預算內投資、超長期特別國債資金支持城市地下管網建設、老舊小區改造等。

二、哪些企業可以參與到城市更新之中？

對于大多數民營企業來說，城市更新如此大的蛋糕，能否也有機會分一杯羹？

在此次吹風會上，住房城鄉建設部副部長秦海翔在會上表示，支持國有企業和民營企業參與城市更新，建立居民、產權人、企業等多方參與的機制，鼓勵長效運營，有效激發市場活力。

具體應該怎么實施呢？其實，城市更新有三類參與者，我們分別講一講它們的角色定位，實質上最終會構建“國家隊搭臺、地方平臺鏈接、專業隊唱戲”的生態化協作模式。

（1）央國企等大型建筑集團

它們擁有雄厚的資金實力，信用評級高以及全產業鏈能力，擅長承接城中村改造、綜合片區開發等大型復雜項目，角色常為“總承包商”或“投資建設運營一體化”主導者。在國央企與地方平臺的協同模式中，央國企承擔“資金供給者、建設運營者、產業導入者”角色，提供資本金注入、工程總承包服務，并導入符合區域定位的產業資源。

這種模式下，央國企不是簡單的施工方，而是城市更新的綜合解決方案提供商，它們能夠打通“資金、土地、產業、運營”四大要素，構建起“產投聯動、收益閉環”的良性生態。

（2）地方城投公司

地方平臺的城投公司優勢在于屬地資源、政策理解、資產持有和協調能力。作為本土核心主體，它們扮演“本土統籌者”角色，負責土地整理、拆遷安置、規劃審批協調，對接地方政府落實政策支持，統籌公共配套設施建設，承擔項目合規把控與部分收益兜底責任。

城投公司本質上是政府與市場之間的橋梁。它們最懂本地情況，能夠有效規避政策風險，確保項目符合地方發展規劃。在城市更新從“項目驅動”轉向“制度驅動”的進程中，城投平臺公司的作用愈發關鍵。

（3）專業化民營企業

民營企業的機制相對靈活、市場嗅覺敏銳、在細分領域具有“專精特新”的優勢，這是民營企業的立身之本。他們的角色常為“生態協作者”或“解決方案提供商”。

在老舊小區改造中，可能是特種施工企業（如加固、電梯加裝）；在老舊廠區活化中，可能是擅長工業遺存改造的設計機構；在地下管網更新中，可能是智慧監測技術提供商；在后期運營中，可能是社區商業或物業服務運營商。民營企業不需要大而全，但需要在某個環節做到足夠深、足夠精。

城市更新是一場結構性的長期機會，但進入門檻與競爭維度已全面升級。中小型民營企業想要參與進來，就需要厘清自身的生態位。

三、如何保障城市更新落地？

城市更新如何更？這是一項課題，在此次吹風會上也進行了明確。

在實施機制方面，要堅持“先體檢、后更新”“無體檢、不更新”。根據體檢結果，科學編制城市更新專項規劃，建立城市更新項目庫，完善“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的規劃實施體系，精準推進項目落地實施。同時，住建部還將建立城市更新統計調查制度，及時了解各地實施的進展和工作成效。

在支持政策方面，包括中央預算內投資、中央財政支持城市更新以及盤活存量土地的具體政策，這些都是《規劃》順利實施的有力支撐。下一步，各地要用好中央財政性資金、地方政府專項債券和信貸資金等，充分發揮市場機制作用，積極吸引社會資本參與，鼓勵民營企業參與城市基礎設施建設運營，構建可持續的城市建設運營投融資體系。還要充分用好空間復合利用、存量土地盤活、不動產登記等方面的支持政策，為實施城市更新提供要素保障。

在制度保障方面，建立房屋全生命周期安全管理制度，切實提高房屋安全保障能力。支持國有企業和民營企業參與城市更新，建立居民、產權人、企業等多方參與的機制，鼓勵長效運營，有效激發市場活力。

在法規標準方面，國家層面正在研究制定城市更新相關法規，住建部支持各地出臺地方性法規，目前全國已有4個省和20個城市出臺了城市更新的地方性條例，為城市更新順利實施提供了法治保障。同時，還將適應城市更新的需要，健全城市更新標準體系。住建部還要加強人才隊伍建設，支持高等院校開設城市更新相關學科專業，加強干部教育培訓力度，這些都將為《規劃》的實施提供堅實的制度保障。

四、城市更新前世今生的回顧

從建國以來，城市更新經歷了四個階段，如下表所示：

第一階段：政府主導下的“一元治理”模式

早期城市更新采用政府主導下的一元治理模式，即由政府大包大攬，統一規劃、統一投資、統一建設。早期的城市規劃和更新活動以改善居住和生活環境為重點，具有突出的政府主導特征。

新中國成立后，國家提出“先生產、后生活”的口號，在城市建設、住宅基礎設施方面的資金投入非常有限，但政府還是開展了城市更新民生工程，例如北京龍須溝整治工程。1958年，《國家建設委員會、城市建設部關于城市規劃幾項控制指標的通知》鼓勵動員城市居民參與到城市道路、水體環境、受損房屋等改造中。

第二階段：政企合作下的“二元治理”模式

這一階段采用政企合作下的二元治理模式，以舊城改造和房地產開發為主要形式。隨著土地和住房改革，政府與開發商合作成為城市更新的主要推動力。

1990年代，隨著土地制度改革的推進和房地產市場的興起，舊城改造進入大規模實施階段。1996—2000年，北京市計劃投入資金240—300億元，拆除城區危舊房屋500萬平方米，動遷居民12—15萬戶。

2000年，國務院辦公廳發布《關于加強和改進城鄉規劃工作的通知》，要求規范城市規劃審查、報批工作，提高規劃的法定地位。2002年，國務院明確當前城市建設的重點是面向中低收入家庭的住房建設、危舊房改造和必要的市政基礎設施建設，改善人居環境。

各地在實踐中探索出不同模式。例如，2000年廣州劃定138條城中村納入改造名錄，提出改造資金按照“誰受益、誰投資”原則以村集體和村民個人出資為主，市、區兩級政府給予適當支持。珠海則通過“政策引導、政府扶持、市場運作”方式推動城中舊村改造。

第三階段：政府引導、市場運作的多元參與模式

這一階段采用政府引導、市場運作的多元參與模式。政府角色從“大包大攬”轉向引導和政策供給，市場主體和產權人積極參與，同時開始注重文化保護和有機更新理念。

2010年，中央政府全面啟動城市和國有工礦棚戶區改造工作，并繼續推進國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造。財政部從2010年起每年安排適當資金支持各地做好棚戶區改造工作。棚戶區改造成為這一時期城市更新的核心內容，資金籌措采取市場化運作、政府資金獎勵、企業和個人合理分擔相結合的方式。

廣東省率先推進“三舊”改造（舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造）。2010年，廣州計劃進行9個城中村清拆、啟動20個舊城片區整治、開展30個舊廠改造。深圳則在2010年出臺《城市更新專項規劃（2010—2015）》，探索建立城市更新單元規劃制度。

這一時期，部分地區開始反思“大拆大建”模式。21世紀以來，北京開始推行小規模、微循環、多樣化、漸進式的改造方式，促進舊城的有機更新和文化復興，如什剎海、南鑼鼓巷等地區的城市更新實踐。

第四階段：國家戰略驅動的高質量發展模式

這一階段采用國家戰略驅動的多元化、可持續、高質量城市更新模式。城市更新上升為國家戰略，從中央到地方形成系統推進的工作格局，注重內涵式發展、人居環境改善、文化傳承保護和可持續機制構建。

2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“實施城市更新行動”，這是中國城市發展史上的里程碑事件。時任住建部王蒙徽部長指出，實施城市更新行動，推動城市開發建設方式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展，將建設重點由房地產主導的增量建設轉向以提升城市品質為主的存量提質改造。

2021年8月，住建部印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，要求堅持“留改拆”并舉，以保留利用提升為主，加強修繕改造、補齊城市短板。同年11月，住建部公布第一批城市更新試點名單，北京、廈門、景德鎮等21個城市（區）啟動試點工作，重點探索城市更新統籌謀劃機制和可持續模式。

2024年10月，住建部印發《實施城市更新行動可復制經驗做法清單（第三批）》，總結各地在組織機制、法規標準、推進機制、存量資源盤活、投融資機制等方面的經驗做法。

2025年5月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，這是中央層面首個系統部署城市更新工作的綱領性文件。《意見》提出八項主要任務，包括加強既有建筑改造利用、推進老舊小區整治改造、開展完整社區建設、推進老舊街區老舊廠區城中村更新改造等。《意見》明確提出目標：到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發建設方式轉型初見成效。

2026年5月28日，國務院印發《城市更新“十五五”規劃》，這是我國城市更新領域的第一部國家級專項規劃。規劃明確了“十五五”時期的目標指標和重點任務，涵蓋10項主要指標和23項重點任務。同時，自然資源部和住建部聯合發布了進一步支持城市更新行動的若干措施，為城市更新提供了更具體的用地和規劃政策支撐。

結語

《城市更新“十五五”規劃》的出臺，加上國新辦吹風會的詳細解讀，標志著中國城市更新正式進入“有章可循、有資可依、有力可借”的系統推進階段。

回望七十余年歷程，城市更新從政府一元治理走向政企二元協作，再邁向多元共治；從“大拆大建”轉向“留改拆”并舉；從地方自發探索上升為國家戰略行動。如今，《城市更新“十五五”規劃》既是對過往經驗的系統集成，也是面向高質量發展要求的主動回應。對地方政府、開發企業、設計機構、運營商以及每一位市民而言，城市更新已不再是“選擇題”，而是“必答題”。

本文內容信息綜合參考來自：住房和城鄉建設部、深視新聞、中國新聞網、規劃師雜志社