導讀

國務院日前印發《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），這是城市更新領域第一部國家級專項規劃，明確了“十五五”時期城市更新工作的目標指標、重點任務、重大工程和政策舉措。這些部署將如何重塑我們的城市面貌，又會給百姓生活帶來哪些可感可及的改變？中國城市規劃學會特別推出【城市更新“十五五”規劃大家談】系列專家解讀活動，邀請多位專家學者圍繞《規劃》的重點任務與關鍵舉措進行深度剖析與交流探討。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：3992字

閱讀時間：12分鐘

作 者

劉佳燕，中國城市規劃學會住房與社區規劃專委會秘書長，清華大學建筑學院教授

《城市更新“十五五”規劃》作為我國城市更新領域首部國家級專項規劃，對“十五五”時期城市更新的目標指標、重點任務和重大工程作出系統安排，為存量時代的社區更新指明了方向。

社區更新是城市更新體系中離“人”最近的一層，直接關系到數億居民日常生活的安全、便利與尊嚴。從規劃的核心部署來看，社區更新正在經歷三個層面的深層轉向：診斷方法上，從“房屋體檢”走向“社區診斷”；空間策略上，從“圍墻割據”走向“街區整合”；運營機制上，從“改造竣工”走向“長效運營”。這既是城市發展從增量擴張向存量提質轉型的必然要求，也與國家推進新型城鎮化、加強基層治理現代化等戰略方向高度契合。讓“好房子”邁向“好社區”，讓存量空間真正服務于人的需求，正是社區更新在當下肩負的核心使命。

01

從“房屋體檢”到“社區診斷”：體檢下沉與精準施策

規劃明確提出全面開展城市體檢，在老舊小區改造領域，要求“重點對建成20年及以上的城鎮住宅小區開展專項體檢，聚焦補齊基礎設施短板、提升服務功能和環境品質實施針對性改造”，標志著城市體檢重心從宏觀層面下沉到小區層面。

回溯政策演進：2021年住建部劃定拆建比、拆舊比等管控底線，遏制大拆大建；2023年全面鋪開城市體檢，要求把體檢發現的問題作為更新重點，實現制度性銜接；此次規劃進一步推動體檢重心下移、顆粒度細化，使其成為銜接居民訴求與改造方案的關鍵機制。這一演進的現實指向在于：老舊小區改造長期面臨“改什么、怎么改”的決策依據問題。僅以房屋完損等級、管網老化程度等工程指標為決策依據，改造方案容易與居民實際需求產生偏差——管線更新和立面整治如期完成，但老年人下樓難、公共空間功能錯配等訴求未獲有效回應，導致“政府花了錢、居民不買賬”。

社區體檢需要從“房屋本體診斷”拓展為多維度“社區綜合診斷”。對規劃要求可做一種結構化解讀，至少涵蓋三個層次：一是安全底線指標，包括結構安全、消防安全、管網運行等，對應規劃中危舊房改造、地下管網體檢的要求，事關居民生命財產安全，是必須確保的底線；二是生活品質指標，涵蓋公共空間可達性、服務設施覆蓋率、無障礙通行度、便民生活圈完備度等，與完整社區建設、嵌入式服務設施的導向對接；三是治理基礎指標，涉及居民參與公共事務的意愿與渠道、議事協商機制運行情況、物業服務覆蓋率等——不了解治理基礎，便談不上“同步完善長效管理機制”。三個層次綜合研判，才能支撐起“一小區一對策”的精準方案。

社區規劃師在這一過程中扮演著不可替代的角色。北京的責任規劃師制度、上海和廣州的社區規劃師實踐均表明，深入社區的長期陪伴式調研，是體檢從報表數字轉化為有效信息的關鍵。在與規劃實施體系相銜接的“體檢—策劃—方案”工作鏈條中，社區規劃師既是體檢結果的“轉譯者”，將專業技術語言轉化為社區可理解的表述；也是社區訴求的“代言人”，將分散的個體聲音匯聚為結構化的需求清單；更是把多元需求整合為空間方案和項目清單的“縫合者”。

02

空間重組：從產權碎化到街區整合，從結果告知到過程共商

老舊小區的空間困境并非單純的物質老化，而是產權碎化、空間破碎與需求錯配的疊加。規劃在完整社區建設、多方協同參與機制等方面的部署，正是對這一困局的系統性回應。

第一，產權壁壘與空間整合。大量老舊小區的核心癥結在于空間破碎——不同產權單位的圍墻將街區切割成孤島，消防通道被占、綠地零散、停車各自為政。根源在于“產權單元”與“治理單元”長期錯位，公共領域無人負責。規劃強調推進完整社區建設，正指向這一問題。以街區為單元進行整體空間設計，將成片改造思路落到空間方案上，可在尊重既有權屬的前提下，統一交通組織、合并零散綠地、共享公共服務，釋放被圍墻割裂的空間潛力。在實施機制上，需探索適應成片更新的規劃管理規則，為街區整體設計預留彈性與接口。

第二，改造過程與共識凝聚。老舊小區改造中最棘手的往往不是技術問題，而是共識問題。這一轉變的核心，是將改造從“事后知情”推向“事前參與、事中協商”。方案公示階段的集體反對，大多并非反對改造本身，而是居民對改造目的、方案和程序缺乏充分了解和認同所致。居民核心顧慮集中在出資分攤、施工干擾、標準公平性以及改造后物業費用變動等方面，若在方案階段未獲充分討論，矛盾便后移為實施阻力。規劃在戰略層面明確了健全多主體協同參與機制的方向，將其落到實處，需要在改造全流程建立制度化的治理接口——社區議事廳、改造意愿清單、方案比選工作坊等，讓多方訴求在方案階段就獲得表達和協商空間。社區規劃師的角色，不是替代居民決策，而是構建讓各方坐下來、通過協商走向共識的程序——設計議題、組織議事、轉譯意見，在專業方案與生活經驗之間搭建橋梁。

第三，適老化作為底線與全齡友好作為方向。大量社區面臨“雙老齡化”——社區老化與人口老齡化并存——的疊加壓力。“下樓難”“買菜難”“緊急呼叫難”是相當比例居民的日常剛需。在既往實踐中，加裝電梯、無障礙設施等適老化內容在資金安排上常被納入“完善類”乃至“提升類”，預算約束下易被壓縮。規劃在“好房子”建設中提出推廣適老化、無障礙改造，強調建設兒童友好空間，將“銀發經濟”納入城市功能提升視野。這傳遞出清晰的信號：適老化改造已從“加分項”轉變為社區更新的基礎性內容。同時也需警惕“銀色孤島”風險，有活力的社區需要代際共融——在公共空間布局上兼顧老幼需求，在社區服務中植入代際互助。規劃已通過“一老一小”整體解決方案和嵌入式服務設施建設提供了政策接口，關鍵在于將這些理念轉化為空間落位與運行機制。

03

從“改造竣工”到“長效運營”：治理閉環與經濟造血

社區更新最深的痛點在于：改造完成后如何避免“一年新、二年舊、三年回老路”。規劃對此給出系統回應：一方面要求“同步完善長效管理機制，提高管理維護水平”；另一方面在投融資上作出安排，包括專項債可用作資本金、推動REITs和資產證券化、構建政府市場居民資金共擔機制等。這意味著，社區更新的終點不是竣工驗收，而是可持續的長效運營。

治理維度上，核心是解決“有人管”和“有錢管”。改造方案編制階段就需同步考慮維護責任劃分、維修資金續籌、物業服務可持續等問題。成都的“信托制物業”將物業費和公共收益納入業主共有信托賬戶、實現收支全程透明，北京部分老舊小區通過厘清存量閑置資產的產權與收益規則、將“沉睡資產”轉化為維護資金來源，這些探索的共通之處在于：將改造后的治理安排作為改造方案的有機組成部分，而非事后補救。社區規劃師需以治理需求引導空間方案設計，將產權與收益規則作為空間布局的前置約束，使“空間—產權—治理”形成閉環。

經濟維度上，需正視老舊社區“有生活無生產”的結構性困局。規劃將完善社區嵌入式服務設施、推動便民生活圈建設作為完整社區建設的重要內容，同時強調盤活存量閑置房屋和低效用地，發展銀發經濟、體驗經濟等新業態。這為社區更新打開了政策窗口：適度預留彈性空間——沿街底商、閑置公房等，即使面積不大，也可承載便民工坊、社區創客點等微經濟業態；探索多主體合作運營，經營收益按約定比例反哺社區公共事務，將社區從純粹的“消費終端”轉化為兼具“生產節點”功能。

投融資維度的制度化安排，為上述閉環提供了外部支撐。對社區更新而言，規劃部署意味著兩個轉變：在項目謀劃階段，從單一工程投資思維轉向以政府、市場、居民資金共擔為前提的全周期資金平衡思維，將后續運營收益與金融工具納入可行性研判；在規劃條件設置上，為市場化運營預留接口，避免“工程做完、運營無門”。社區更新項目是否具備可持續的運營邏輯，將成為項目入庫與資金安排的重要考量。

結 語

規劃為社區更新劃定了清晰的方向：

診斷方法上，從房屋體檢走向社區診斷，讓需求決定方案；

空間策略上，從圍墻割據走向街區整合，讓協商凝聚共識；

實施機制上，從建設交付走向長效運營，讓改造效益持續釋放。

這三個層面的邏輯重塑，需要各方形成合力——政府完善制度供給，市場探索可持續模式，社會力量提供專業支持，居民從“受益人”轉變為“共建者”。面向“十五五”，社區規劃師不應僅是畫圖人，更應成為資源的鏈接者、共識的促成者與運營的賦能者。社區更新最終要回到“人”的尺度——讓空間重組順應治理邏輯，讓技術工具服務于人的日常尊嚴。唯有如此，存量時代的社區更新才能真正從“一次性的工程”走向“可持續的進程”。

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