5月8日至9日，第48屆東盟峰會在菲律賓宿務省舉行。作為輪值主席國，菲律賓試圖將本國利益與區域優先事項掛鉤，通過“搭便車”乃至“塞私貨”的方式追求自身國家利益。但是，在一個充滿地緣政治變數的時刻擔任東盟輪值主席國，對正飽受國內政治經濟危機困擾的菲律賓而言，其理想與現實之間的鴻溝難以跨越。

菲律賓做了什么

本屆東盟峰會主題為“領航共同未來”，主要聚焦?能源安全、?糧食安全、公民安全、?海上通道安全、?區域韌性建設、?經濟合作與數字化轉型等議題。

首先，在菲律賓的推動下，東盟各國領導人正式通過《宿務議定書》，這是東盟憲章自2007年簽署以來的首次修改。東帝汶去年正式加入東盟后，原有憲章中涉及成員國的相關條款需要在法律層面進行更新。菲律賓總統馬科斯將《宿務議定書》視為本屆峰會的“重要里程碑”。他表示，這不僅是東帝汶全面融入東盟的里程碑，也是東盟作為一個更強大、更具包容性的區域共同體持續演進的體現。東盟發言人因佩里爾也表示，此次修訂是針對東帝汶全面融入東盟所需的制度安排，體現了東盟機制的完善。

其次，由于今年2月以來美以伊戰爭引發油價高漲和供應鏈紊亂，能源安全成為本屆峰會最核心的議題之一。各成員國同意加快批準《東盟石油安全框架協議》，允許成員國在出現燃料短缺時相互援助，即當某一成員國國內燃料需求缺口達到至少10%時，其他成員國可向其提供石油供應。馬科斯表示，東盟正在研究建立覆蓋原油和成品油的區域石油儲備系統，參照東盟現有的糧食緊急儲備機制。

再次，東盟各國領導人正式通過《海上合作宣言》，重申各成員國通過和平方式解決海洋爭端、維護南海和平穩定的共同承諾。該宣言還支持將東盟海岸警衛隊論壇列為東盟專門職能機構，并支持擬在菲律賓設立東盟海上中心的提案。馬科斯在新聞發布會上稱，隨著南海局勢變得越來越“難以預測”，建立一個集中處理東盟成員國海洋問題和海洋政策的機構變得尤為重要。但外界所關注的“南海行為準則”相關議題，在本屆峰會中并沒有取得突破性進展。馬科斯在峰會上表示，菲律賓作為本年度輪值主席國，仍期望在任期內推動“準則”落地。

真實意圖是什么

無論是修改東盟憲章、推動海上合作機制，還是應對中東危機、加強能源安全，菲律賓的真正目的在于利用東盟輪值主席國的身份，把本國國家安全問題轉化為東盟區域安全問題，以實現自身利益最大化。菲律賓試圖利用“制度建設”“危機應對”和“海上合作”三個議題，把自身最關切的安全、能源和南海這三大問題“東盟化”“區域化”和“合法化”。

由于東帝汶的加入，對東盟憲章“技術性修憲”具有合理性。但是，菲律賓真正想推動的是“東盟制度升級”，其國內媒體和政策圈近期也在強調，“東盟不能繼續停留在松散協商機制，而需要危機應對能力”。可見，菲律賓試圖借“技術性修憲”把東盟從“協商共同體”向“有限功能性聯盟”推進。

更值得關注的是，菲律賓積極推動在本國設立東盟海上中心，以此加強東盟海上安全與治理合作。一旦實現，菲律賓將在東盟內部獲得海上議程設置權、信息協調權和安全話語權。而若菲律賓成為“東盟海上安全樞紐”，將進一步推動南海問題“東盟化”，進而把個別國家的南海問題轉變成整個東盟的海上問題。此外，菲律賓還試圖將東盟海岸警衛隊論壇制度化，本質上就是想建立一個低政治敏感度的準安全架構，這或許反映了菲律賓“小步推進”的策略——用“執法合作”而非“軍事同盟”包裝安全合作，以免刺激東盟內部反對聲音。不僅如此，菲律賓力推的海上合作，有可能為外部力量介入提供借口，并可能逐漸從低敏感議題合作升級為海上監視系統和情報共享等。

美以伊戰爭引發地區能源危機，菲律賓作為東盟最脆弱的能源進口國之一，其國內通脹壓力加劇，電價和運輸成本急劇上漲。因此菲律賓極力推動東盟石油共享協議，實際上是希望東盟承擔部分“能源風險共擔”功能。換句話說，菲律賓想把自身能源脆弱性，轉化為“東盟共同危機”。

真的能實現嗎

首先，利用輪值主席國身份的便利，把自身國家議程融入東盟整體議程中，是既往東盟輪值主席國的傳統做法。菲律賓關注海上合作、能源安全等具有地區公共性的議題，一定程度上得到東盟其他國家的認可也屬正常。但是，菲律賓并非秉持純粹的多邊主義，這意味著其他成員國有淪為大國博弈工具的風險，所謂合作也可能變成針對第三方或者損害第三方的利益。這與東盟的一貫立場相違背。東盟各國會在多大程度支持菲律賓的設想，存在很大變數。

其次，支持設立東盟海上中心是本屆峰會在海上合作議題上取得的最實質進展，也是菲律賓在輪值主席國任期內為數不多取得成果的提案之一。但是長期以來，印尼被視為東盟“天然領導者”。菲律賓若借海上中心獲得制度優勢，將削弱印尼影響力。因此即使印尼支持，也未必樂見菲律賓主導東盟安全議程。盡管11個成員國原則上都支持在菲律賓設立海上中心，但從“原則共識”到“實體運作”有大量工作要做，短期內難以落地。而且，對于國內問題叢生、自身資源有限的菲律賓而言，是否有能力落實這一設想值得存疑。

最后，東盟的比較優勢歷來在于“凝聚性漸進主義”，一旦當外交抱負超越東盟的制度能力時，其結構凝聚力可能進一步弱化。菲律賓意圖推動“東盟制度升級”，但內部利益如此多樣化的東盟做好“升級”準備了嗎？

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轉自丨代帆

作者丨世界知識

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