導讀

今天（6月13日）是文化和自然遺產日，文化遺產的公共價值愈發受到關注。特推出此文，以廣州為例，探討名城保護與發展的協同之道。

在全球化與現代化進程加速的今天，文化遺產不僅承載著民族身份認同的精神密碼，更蘊含著破解當代社會發展困境的智慧基因，其公共性根植于其作為人類共同財富的本質屬性，強調文化資源的社會共享價值與公眾參與權利。文化遺產的公共性重構已成為化解名城保護與發展矛盾的關鍵命題。本研究以首批國家歷史文化名城廣州為對象，通過解析廣州40年來的名城治理實踐，突破傳統研究對物質空間保護的單向關注，系統揭示文化遺產公共性利用政府、專家、公眾“三位一體”協同機制實現重構的實踐邏輯。研究發現，通過構建“公共性-數字化”雙輪驅動的可持續發展機制，激活文化遺產的多元型公共性、鞏固權威型公共性、強化權限型公共性和統籌權力型公共性，能夠推動名城保護從技術工具層面向制度范式升級。這一機制創新為破解“保護-發展”二元困境提供了新路徑，其核心價值在于將國家政策的宏觀要求轉化為可操作的實施范本，并為超大城市歷史文化名城可持續發展提供理論與實踐啟示。

本文字數：11349字

閱讀時間：35分鐘

作者 | 曾艷、施雨君

廣州市城市規劃設計有限公司

關鍵詞

文化遺產公共性，歷史文化名城，數字化治理，廣州

01

引 言

文化遺產的公共性根植于其作為人類共同財富的本質屬性，強調文化資源的社會共享價值與公眾參與權利。在城鎮化率突破65%的中國超大城市中，歷史文化遺產正面臨“保護性消亡”悖論：一方面政府投入的專項保護資金年均增長15%，另一方面公眾對文化遺產的文化認同度卻持續下降。這種現象折射出傳統保護模式中對公共性重構的迫切需求，當文化遺產淪為資本增值工具或技術精英的壟斷性話語時，其社會共享價值必然消解，進而導致歷史地段文化吸引力衰退與可持續發展動力枯竭[1-5]。

廣州作為首批國家歷史文化名城與改革開放的前沿陣地，其40年名城保護歷程具有雙重典型性：既經歷了“大拆大建”時期文化遺產私有化帶來的文化斷層危機，也孕育了數字化治理驅動下的制度創新實踐。特別是在國家“數字中國”戰略與粵港澳大灣區文化共建背景下，廣州正面臨超大城市文化遺產治理的三大核心挑戰：一是歷史城區更新中政府主導與市場驅動的利益博弈；二是專家知識體系與公眾認知的價值鴻溝；三是數字化技術應用與制度創新的協同滯后。這些矛盾使得探索公共性重構與數字治理的協同機制不僅關乎名城保護實效，更成為實現“老城市新活力”的關鍵突破口。

02

文化遺產的公共性

文化遺產的公共性具有三重維度，規劃學界一般關注空間公共性，即文化遺產物理空間的可達性與共享性提升。較少對文化遺產的價值公共性和治理公共性進行探討，即集體記憶傳承與多元文化認同建構；多方主體參與的協同決策機制。公共性的概念最早來源于政治哲學領域，基于生活世界、系統世界、價值等級觀三大研究派別，總結提出權力型、權限型、權威型、多元型4種公共性的基本類型①（表1），認為各類事物的公共性遵從基本類型，并可以劃分為四個象限（圖3a）[6-13]。

權力型公共性，權力（Power）即政治上的強制力量。受到對方抵抗也能將其抑制住并貫徹自身意志的公共性。參與者之間呈現主動服從關系，被動參與，形式平等。政府憑借政治強制力推動名城保護工作，制定政策法規、調配資源、監督實施等。確定保護目標與重點，相關主體雖可能存在抵抗情緒，但最終會因政府強制力而服從。這種公共性下，形式上所有參與者遵循統一規則，呈現平等狀態。但在實際操作中，政府與其他主體在權力、資源掌控等方面存在差異，公眾和其他組織參與深度有限。

權限型公共性，權限（Competence）即客觀性的、非人性的規章制度所規定的范圍內活動的能力，由社會一般理性所支配的公共性。參與者之間呈現限定服從關系，主動參與，但只是形式平等。在名城保護中，各項工作依據客觀規章制度進行，政策框架明確各方活動范圍，參與者主動在規定權限內參與。形式上，所有參與者都遵循相同政策規則，看似平等。然而，由于政策制定時需兼顧多方利益，部分細則可能無法完全契合各方實際需求，導致參與者雖主動參與，但僅能實現形式平等，難以達成實質平等。

權威型公共性，權威（Authority）即貫徹自身意志的力量。擁有絕對性優越價值，在不抑制對方意志的前提下而使對方主動順從的公共性。參與者被動參與，但享受到實質平等。專家憑借專業知識與豐富經驗，在名城保護中扮演關鍵角色，在諸如歷史建筑保護修繕技術選擇、文化遺產價值評估等方面他們的意見和建議發揮主導作用。因專家權威性受認可，其他參與者多處于被動接受狀態。不過，專家基于專業視角客觀判斷，能保障各方在保護目標、方法等核心問題上達成實質平等。

多元型公共性，以自我為中心的公共性，關系格局是自主的個人對個人。此種公共性下參與者主動參與，享受實質平等。在名城保護中，多元型公共性聚焦公眾參與，以自主個體間的互動為基礎。由于參與者秉持自主態度，能充分表達觀點，使不同背景、需求與利益訴求在保護進程中得以展現，進而實現實質平等。

表1 文化遺產公共性類型差異

研究發現以上4種文化遺產的公共性類型在名城保護過程中存在混合關系，但在一定時期內，往往其中一種類型表現最為突出。此外，研究中的“公眾”參與者包括但不限于“利益牽引的市場力人群”和“認知牽引的社會力人群”。因為，同一參與者身上可能同時存在利益牽引和認知牽引，即這兩類不能完全分離為兩種參與者，因此統一由“公眾”作為代表，用不同時期不同的參與行為來表現不同的類型特征（圖4、5a）。

03

廣州名城保護中文化遺產公共性的重構

當下，廣州歷史文化名城的保護范式從聚焦物質保護（建筑、街巷、環境等）到關注保用結合，已發展到注重有機更新、持續更新，關注人的情感和體驗（圖1）。

圖1 廣州歷史文化名城保護歷程大事記

3.1 從聚焦物質保護到關注保用結合

政府主導的剛性管控。1982年廣州成為國家歷史文化名城。80年代伴隨改革開放，廣州經歷了計劃經濟向市場經濟的轉變，市場的異常活躍給城市的歷史文化保護也帶來了負面影響。面對無序的城市開發，1999年政府施行“開發政府主導，開發商零介入”的政策。在此之后的10多年間，一是規劃決策從“政府”轉向“專家”。1999年《廣州市歷史文化名城保護條例》施行。依照條例，廣州市成立了歷史文化名城保護委員會，負責名城保護的協調、指導和監督工作。2006年，廣州正式成立規劃委員會。專家介入保護和規劃決策。二是規劃工作從“建設”轉向“更新”。2006年廣州城市發展戰略規劃從“南拓、北優、東進、西聯”新增“中調”。2008年“三舊”改造試點工作啟動，自此舊城改造正式走上歷史舞臺。該階段，政府將舊城改造作為德政工程和民心工程來實施[14]，開展了一系列的文化遺產保護項目。此時，專家主要扮演政府遺產保護意志的轉譯者。保護的意識開始萌芽，土地市場趨向于“沉寂”。這一階段文化遺產的公共性主要表現為權力型，停留在政府主導的可量化的外在物質項目上。

制度理性的邊界約束。為了打破前一階段的市場沉寂，政府、開發商和業主開始合作進行大規模的城市更新[15]。與此同時，2011年廣州市規劃和自然資源局名城保護處成立，廣州市歷史文化名城保護委員會辦公室掛牌。在這一階段，政府將文化遺產保護納入常態化工作。隨著保護工作的開展，出臺了一系列相關的管理制度和措施。2012年，規劃委員會也規定對于重大發展平臺相關項目，必須對項目范圍內文化遺產普查后才能上會審議，旨在從源頭上減少重大項目建設對文化遺產保護的影響。伴隨大規模的城市更新，規劃設計市場逐步開放，事業單位改革和委托主體的多元化，致使專家的職能開始逐步分化。“三舊改造”政策中，地區可以根據內部的土地使用情況，聘請專家編制片區策劃方案，幫助明確改造主體、改造方案及安置補償方式。專家成為政府、開發商、業主謀求自身利益最大化的調節人[16]。在這一時期，文化遺產保護與經濟利益形成博弈，相關政策和規范不斷出臺。其中對文化遺產保護有益的一面是，政府和專家逐漸從注重物質形態的精英規劃擴展到為社會大眾服務上來[17]。但同時地方政府對土地財政的依賴加劇，專家也遭遇了“理性規劃”的質疑[18]。政府、專家與公眾在規則之內主動參與，以利益為主導的形式平等，文化遺產顯現出權限型公共性的特征。

專家知識的話語權博弈。為了應對“質疑”，專家們開始嘗試借鑒國內外關于舊城混合改造、公眾參與等實踐經驗。他們發現通過在地文化所激發的文化遺產公共性需求，能夠構建各方參與主體達成認同的“共識樞紐”[19-23]。在這一時期，文化遺產保護逐漸轉變為“利用”。2015年第五次全市不可移動文化遺產普查完成，結合《廣州市歷史文化名城保護條例》的獲批，相應保護對象的保護利用規劃也隨之開展。2017年廣州市入選第一批國家歷史建筑保護利用試點城市，舊城更新轉向基于保護利用的微改造模式。同時，“共同締造”將公眾參與引入保護規劃。2015年，廣州在原三舊改造辦公室的基礎上成立了國內第一個城市更新局，以原定拆除重建的恩寧路永慶坊為試點，采用“BOT”模式將傳統建筑的修繕責任和運營權打包給開發商進行微改造，并成立恩寧路共同締造委員會，聯合專家，公眾中的居民、媒體、民間組織等各方開展解決保護與更新問題的參與式工作坊，開創了政府調控、開發商介入、居民參與的有機更新模式[24]。2016年初，黃埔區深井村成立深井工作坊，成為協調多方利益，推動古村微改造的議事平臺。同年，廣州成立公眾征詢監督委員會，并在“幸福同德圍”“美麗金沙洲”等歷史地段項目中為公眾參與規劃提供高效平臺[25]。“共同締造”成為這一時期名城保護的新名詞，政府的舊城土地開發模式從常規的“出讓+配建選擇性移交”拓展到“建設－經營－轉讓”的BOT共建模式。專家的參與工作由保護相關規劃的咨詢服務、規劃決策審議、地區規劃師拓展到公眾征詢監督、社區規劃師、社區設計師等工作。這一時期專家轉變為“積極有效的協調組織者”[26-28]，發揮著“權威”的引導作用。從地區、社區、鄉村、單體多個層面滲透文化遺產保護利用。這一時期，在專家的主導下，其他參與者雖然看似被動參與，但能夠享受實質性的平等。文化遺產表現出權威型公共性（圖2）。

圖2 物質保護到保用結合時期文化遺產公共性演化

3.2 關注人的情感和體驗的有機更新

公眾參與的草根力量重構。為了不斷適應新時代的文化遺產保護需求，2021年印發的《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的實施意見》作為新時期名城保護的綱領性文件，將“人民群眾文化自覺和文化自信進一步提升”作為遠期目標。2023年廣州市名城保護的最高法規《廣州市歷史文化名城保護條例》第四次修訂后公布，明確名城保護工作應當構建共建共治共享的社會治理格局，鼓勵和推動多方參與文化遺產保護傳承。這一時期，廣州的文化遺產保護呈現出四大變化趨勢：一是全生命周期保護意識逐步覺醒。廣州政府建立了6個層次的保護傳承體系②，以及“1+1+1+4+N”的法規政策體系③。“讓城市留住記憶，讓人們記住鄉愁”擁有更加系統全面的制度保障。政府、專家逐漸將文化保護傳承作為衡量一個優秀城市更新項目的標準。以規劃為引領，指導項目從設計到實施，全生命周期貫徹文化保護意識。二是文化遺產保護方式逐漸多樣化。政府持續探索參與式設計的制度化實踐，進一步搭建管理部門、專家、公眾等多方力量的溝通協作平臺，依托平臺孵化多樣化的保護利用方式，并出臺獎勵和鼓勵措施，有效推進文化遺產保護與城鄉建設協同實施。與此同時，專家從早期單一的城鄉規劃學、建筑學逐步拓展到經濟、社會、歷史、人文地理等多個專業。相應的，保護利用方式逐漸從保護規劃、建筑設計拓展到社區營造、公益實踐、產業策劃、研究創作、遺產教育等多種類型。三是文化遺產公共性服務愈發精準。面對多元化的文化遺產公共性需求，針對公眾中企業或集體業主，廣州市持續開展“老城新生”伙伴計劃；針對個體業主，市、區、街道與專家聯動，為歷史地段的建筑修繕利用提供免費的技術咨詢；針對群眾的參與需求，采用以常態化駐場工作坊、制度化社區公眾委員會、街道及其黨委統籌，區職能部門和技術團隊服務下沉等，搭建適應性的共建共治共享的工作方式。四是共同締造注重可持續性的共鳴。現階段的共同締造，不再僅僅是文化遺產保護項目推動實施的手段，而是一項持久性的系統工程。2021年，在廣州市歷史文化名城保護辦公室的招募和指導下，廣州先后成立了“廣州名城守護官”和“廣州歷史文化名城保護聯盟”兩大公益組織。通過長期開展名城保護專業咨詢和志愿服務強化名城保護宣傳力度，會同各區政府夯實屬地管理，加強共同締造的可持續性，不斷凸顯出文化遺產公共性的意義與價值。

隨著城鄉居民消費結構升級換代，消費方式逐漸“脫物化”[7]。全社會對文化遺產的公共性提出了更多、更高的需求，對實現自我文化權利、遺產權益“獲得感”的愿望也更為迫切。這一時期的名城保護，不再過分關注“文化利益”而是希望利用文化的內在訴求來促進傳承與發展。利用長效的共同締造，將以利益牽引的市場需求和認知牽引的社會需求進行整合，凝結成共同的價值觀。此時，文化遺產顯現出多元型的公共性，政府、專家、公眾主動參與，成為文化遺產保護的共鳴者，力求享受實質的平等（圖3）。

圖3 廣州名城保護中文化遺產公共性演化

圖4 不同時期參與者行為與文化遺產公共性的變化

從以上演化過程（圖3-4）可以看出，引發文化遺產公共性的變化，有兩個本質原因。一是政策導向。美國人類學家格爾茨在《文化的解釋》中提出，最好不要把文化看成一個具體的行為模式，而是要看成一個總管行為的控制機制[29]。社會和諧度來自文化公共性的成熟度[30]。為了提升社會和諧度，政府會選擇培育文化遺產的公共性而不是任其自由發展，以此強化公眾的本土意識與文化認同，即“文化管理”。二是問題導向。居住環境惡化，公服設施不足，優質教育、醫療資源的逐步外遷，歷史地段正在逐漸衰落。文化遺產是這些地區唯一固化的資源，地區復興即一場文化復興。當文化遺產的價值被感知，即觸發了對文化遺產公共性的需求。當文化價值逐漸超越經濟價值，這種公共性逐漸以群體性顯露、多元化（從同質走向異質）和多層級（城市、地區、社區、鄉村）（圖5c）。

從文化遺產公共性的演化中可以看出兩點參與者的規律，一是專家是公眾和政府參與的平衡和支點（圖5a）。公眾和政府的參與度圍繞專家的參與度曲線上下波動。隨著文化遺產公共性的變化，公眾參與度會隨專家參與度的提高而升高，政府參與度隨之下降。在文化遺產公共性向多元型轉變過程中，政府參與度會出現一個波谷，主要表征政府對專家放權后又規范專家參與的行為，也對應公眾因專家的工作逐漸專業化從被動參與到主動參與的過程。二是參與者的名城保護參與過程是“平衡”的階梯式提升。經濟利益與文化遺產保護的博弈打破了政府、專家、公眾舊的平衡，在滿足文化遺產公共性需求的過程中三者會重新找到新的平衡機制。隨著社會文明程度的提升，最終進入到新的實質平等的平衡階段，即公眾與政府的平等與制衡。

文化遺產公共性的歷時性演進，實質上構建了名城保護中“權力-制度-知識-社會”的四維治理框架。結合中國社會的差序格局[31-33]（圖5b)，能夠重構文化遺產的公共性與政府、專家、公眾呈現出“三位一體”逐級平衡的金字塔關系（圖5c）。金字塔自下而上，既可以表示時間軸：從權力型到多元型文化遺產公共性的變化，也可以表示空間面：從城市宏觀管控到社會微觀調控的變化。

圖5 文化遺產公共性重構與名城保護參與者的“金字塔”關系

04

文化遺產公共性重構與

數字治理協同的可持續發展機制

這一金字塔關系雖在理論上破解了保護主體單一化、價值認知碎片化等傳統困境，卻在實踐中遭遇四大阻礙：多元訴求的離散性與保護決策的系統性矛盾、歷史數據的海量性和專家參與的規范性與治理工具的有限性沖突、文化遺產保護與合理利用的缺乏精準依據、管理職責分工與協調機制不完善。數字化治理技術恰在此語境下成為公共性實踐的“耦合劑”，助力廣州從原始的二維GIS基礎數據庫到三維掃描測繪建檔、數字化展示、物聯感知，再到文化遺產公共性智慧管理的名城可持續發展探索：

一是構建遺產監測平臺實現利益均衡分配，激活多元型公共性。通過數字孿生技術構建名城歷史文化遺產監測平臺（圖6），整合文化遺產保護底數，如保護對象、保護范圍、保護要求、待活化利用對象；土地房屋數據，用地性質、用地指標、儲備用地、低效用地、土地權屬、房屋產權、空置建筑；建設項目數據，建設項目模型、建設項目指標、爛尾項目信息、已批未建項目信息等。通過土地和項目的“肥瘦搭配”“持續造血”激活多元參與主體主導的文化遺產公共性，探索文化遺產保護利用與城市更新、鄉村振興等協同實施。利用平臺拉通全市數據建立新城反哺老城機制。數據對公眾開放，引入社會投資方創新文化遺產保護資金多渠道籌集機制。協調土地房屋產權，依托歷史文化資源打造多功能復合的宜居宜業新空間，為文化遺產轉化為“文化資本”提供條件。在平臺設立公眾參與系統，結合政府、專家背書建立公眾參與中推動決策的“智能合約”④，例如在一定時間和一定人群范圍內，達成多數共識即可促進建設行為，避免如媒體、記者等少數影響力較大的個體的異議而阻礙項目的推進。利用平臺達到對文化遺產保護利用活動進行監測的目的，及時解決城市建設與保護傳承、私人利益與公共利益、保護限制要求與人居環境改善需求之間的矛盾，實現地區多元訴求的平衡。實現政府治理、規劃引導、市場調節和社會共治的良性互動（圖7）。

圖6 歷史文化遺產監測平臺架構

圖7 利用文化遺產公共性實現名城保護的多方良性互動

二是建立數字化專家庫規范參與機制，鞏固權威型公共性。在遺產監測平臺建立公開透明的數字化專家庫，包括名城保護專家庫和名城保護知識庫。通過保護專家庫規范多重尺度的專家參與機制，從宏觀規劃管理到社會神經末梢提供“專業援助”，建立專家引導下的包括權力型供給、權威型供給、市場型供給和志愿型供給等多種供給模式。明確專家的介入階段和介入內容。加強專家的綜合技能和素質教育培訓，減少工作認知與訴求差異。結合AI人工智能，構建文化遺產大模型，建立名城保護知識庫，為政府與公眾及時提供專家式服務，如管理機制查詢、保護要求核查、建筑技術咨詢等。

三是建立遺產監測評估系統完善管理閉環，強化權限型公共性。從遺產保護、文化傳承、人口活力、經濟韌性、生活質量、科技創新、社會形象、政策管理7大評價維度建立監測評估指標體系（圖8），利用衛星遙感、無人機、輿情監測等新技術構建精細化的文化遺產保護利用監測評估系統（圖9），支撐完成項目立項、實施過程監督、完工驗收、運營后評估的管理閉環。對歷史文化名城的保護發展成效進行評價，提出因地制宜的可持續發展建議，例如研究保護規劃與國土空間規劃的銜接路徑；如何將保護規劃與詳細規劃合并編制；因地制宜調整舊區更新建設規范與指標；落實獎勵與補助機制等。通過監測評估系統引導權限型公共性，把握底線管理，在規則之內，預留更多包容度和自由度，接納公眾和市場的多元需求，避免資本流向與政策導向錯位。滿足上級管理部門對重點城市和重點區域的文化遺產管控需求，以及地方管理部門對本城市和屬地街區及其文化遺產保護利用項目的管控需求。

圖8 廣州市城市規劃設計有限公司建立的歷史文化遺產監測評估指標體系

圖9 廣州市城市規劃設計有限公司研發的“CANMAP”歷史文化遺產監測評估系統

四是建立聯合管理系統搭建水平交互，統籌權力型公共性。文化遺產保護管理具有事權交織、條塊分割等特征，例如在廣州，文物局管理文物，規劃局和住建局共同管理歷史建筑，其他文化遺產分屬工信局、農業局等部門。同級多部門的管理主體使得職能部門間協調難度大、審批流程煩瑣。在遺產監測平臺中建立數字化的聯合管理系統，探索基于權力型公共性需求搭建各部門的水平交互渠道，通過數字化技術輔助政府創新統籌機構、建立聯合審查機制、策劃集群式行動方案、明確免予許可情形等方式，打破行政區劃掣肘和部門壁壘，優化審批管理流程，簡化保護利用流程。從文化遺產的公共性需求角度在各類政策中挖掘可供解決問題的行政資源。

05

結 語

本研究系統揭示了文化遺產公共性利用政府、專家、公眾“三位一體”協同機制實現重構的實踐邏輯。研究發現：在名城保護的過程中，文化遺產公共性的變化是一個從量變到質變的過程。研究文化遺產的公共性，能夠發掘政治資本，調動社會資本，啟發知識資本，從而激活文化資本。鑒于傳統規劃管理完全限定在國家制度之內，對文化遺產公共性的把握，能夠促使規劃建立生活世界和系統世界的共鳴，這是對法定規劃所確定的強制性內容的完善與提升。同時，文化遺產公共性重構與數字化治理協同，能夠解決實踐中所面臨的發展障礙。例如通過數字孿生實現文化遺產監測的時空模擬、智能合約自動執行多元協商結果等，最終在數字空間完成公共性要素的重新編碼，將抽象的文化認同轉化為可計算的參與權重，把模糊的歷史價值轉譯為可調控的數據參數，使碎片化的保護行為升級為系統性的治理生態。這種數字治理賦能公共性重構的機制創新，為破解超大城市遺產保護中“價值共識難建立-保護標準難量化-實施效果難追溯”的治理迷思提供了關鍵技術路徑。

歷史文化名城保護工作范疇同時涉及經濟系統和社會系統。經濟系統聚焦效率，社會系統關注公平，兩者在發展的不同階段亦有各自側重。因此，本研究理論可能只是回答了未來一定時期內保護與發展的問題，伴隨社會經濟基礎和科學技術的提升，對文化遺產的公共性研究顆粒度也將更加細化。

注釋&參考文獻（上滑查看全部）

注釋：

① “批判理論”（Kritische Theorie）（法蘭克福學派FrankfurterSchule）、“合法至上”論（N.盧曼N.Luhmann1984=1993-5;J.Habermas/N.Luhmann，1971=1987）以及自然法（Naturallaw）論。

② “市域-歷史城區-歷史文化名鎮名村-歷史文化街區和歷史風貌區-文物和歷史建筑-非物質文化遺產”6個層次的保護體系。

③“1+1+1+4+N”，1項《廣州市關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的實施意見》；1項《廣州市歷史文化名城保護條例》；1項《廣州市傳統風貌建筑保護規定》；4項創新政策《廣州市促進歷史建筑合理利用實施辦法》《廣州市歷史建筑修繕監督管理與補助辦法》《廣州市關于深入推進城市更新加強歷史文化保護傳承的實施指引》《廣州市文物活化利用試行辦法》；N項技術工作指引。

④智能合約：一種自動執行的合約，其條款以計算機代碼的形式編寫，并存儲在區塊鏈等分布式賬本上。這些代碼能夠在滿足特定條件時自動執行相應的操作，無需第三方的干預。

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*本文為2025中國城市規劃年會論文

基金項目：國家重點研發計劃項目，“歷史文化名城整體保護和活態傳承數字化治理關鍵技術研究與應用示范”（2024YFC3811000）。

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