近日，某機(jī)構(gòu)發(fā)布《中國技術(shù)工業(yè)戰(zhàn)略：壓力下的生產(chǎn)》報(bào)告 回復(fù)“資料”，免費(fèi)下載報(bào)告，目的是解釋中國當(dāng)代技術(shù)工業(yè)政策體系如何運(yùn)行。該報(bào)告圍繞政策目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、財(cái)政金融工具、實(shí)體經(jīng)濟(jì)杠桿、企業(yè)治理和海外投射，聚焦2015年至2026年間政策重心變化，系統(tǒng)總結(jié)了財(cái)政約束下工具組合調(diào)整、金融動(dòng)員增強(qiáng)、企業(yè)引導(dǎo)深化和外部需求塑造，針對性提出了理解中國經(jīng)濟(jì)軌跡及全球經(jīng)濟(jì)競爭治理影響的分析建議。

一、報(bào)告如何界定中國技術(shù)工業(yè)戰(zhàn)略

（一）從工業(yè)政策轉(zhuǎn)向技術(shù)工業(yè)政策

報(bào)告認(rèn)為，中國技術(shù)工業(yè)政策不是單純扶持某個(gè)行業(yè)，而是把傳統(tǒng)工業(yè)政策與科技政策結(jié)合起來，貫穿研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)、商業(yè)化和擴(kuò)散全過程。簡單來說，技術(shù)工業(yè)政策就是用國家政策同時(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)能力和關(guān)鍵技術(shù)能力。

報(bào)告強(qiáng)調(diào)，其研究重點(diǎn)不是基礎(chǔ)科研管理、大學(xué)評價(jià)或國家實(shí)驗(yàn)室治理，而是科技與產(chǎn)業(yè)結(jié)合后的政策體系。其核心問題是資源如何被確定、資金如何被動(dòng)員、企業(yè)如何被引導(dǎo)、地方如何被約束。

圖2：人類關(guān)鍵數(shù)據(jù)對比。數(shù)據(jù)來源：原 PDF，單位：人。

圖1：關(guān)鍵比例數(shù)據(jù)對比。數(shù)據(jù)來源：原 PDF，單位：%。

報(bào)告將中國技術(shù)工業(yè)政策歸納為五條渠道和十八類工具，五條渠道分別涉及財(cái)政、金融、實(shí)體經(jīng)濟(jì)、黨政與企業(yè)關(guān)系、海外投射。這一分類有助于外界觀察中國如何把政策意圖轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)行動(dòng)。

◇ 財(cái)政渠道包括直接補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、政府采購、科技預(yù)算和人才投入。

◇ 金融渠道包括政府引導(dǎo)基金、定向信貸、資本市場改革和股權(quán)投資。

◇ 實(shí)體經(jīng)濟(jì)渠道包括土地、能源、工業(yè)園區(qū)、貿(mào)易和外資選擇性開放。

◇ 企業(yè)治理渠道包括國有企業(yè)布局、民營企業(yè)引導(dǎo)和冠軍企業(yè)認(rèn)定。

◇ 海外渠道包括共建“一帶一路”、工業(yè)園區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)制定和對外投資約束。

（二）報(bào)告的大綱邏輯與研究邊界

報(bào)告先回顧中國工業(yè)政策歷史，再討論新時(shí)代技術(shù)工業(yè)政策目標(biāo)，隨后分析政治組織、政策工具、財(cái)政約束、金融動(dòng)員、實(shí)體經(jīng)濟(jì)杠桿、企業(yè)治理和海外投射，最后評估第十五個(gè)五年規(guī)劃階段的政策走向。

報(bào)告資料來源包括中文政策文件、官方統(tǒng)計(jì)、金融披露、行業(yè)數(shù)據(jù)、2025年6月專家研討會以及對中國知網(wǎng)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的分析。研究主體完成于2025年秋季，反映至2026年3月的發(fā)展，并納入截至2026年6月的部分更新。

二、目標(biāo)變化：從追趕增長到安全牽引

（一）工業(yè)政策的歷史延續(xù)

報(bào)告指出，中國各階段工業(yè)政策雖方法不同，但長期目標(biāo)相對穩(wěn)定，即建設(shè)獨(dú)立、完整、先進(jìn)的工業(yè)體系。1949年至1976年強(qiáng)調(diào)重工業(yè)和國防工業(yè)，1978年后轉(zhuǎn)向改革開放、出口、外資和輕工業(yè)發(fā)展。

1993年至2005年，中國推進(jìn)市場化并支持汽車、石化、電信等支柱產(chǎn)業(yè)。2006年至2013年，“自主創(chuàng)新”和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為重點(diǎn)。2014年至2019年，政府引導(dǎo)基金、半導(dǎo)體、機(jī)器人和先進(jìn)制造受到集中關(guān)注。

報(bào)告認(rèn)為，2020年以來政策語言更突出“科技自立自強(qiáng)”“雙循環(huán)”“新質(zhì)生產(chǎn)力”和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。這意味著政策目標(biāo)不再只是擴(kuò)大產(chǎn)能和參與全球分工，而是更重視關(guān)鍵環(huán)節(jié)可控和前沿技術(shù)突破。

（二）目標(biāo)排序的明顯調(diào)整

報(bào)告利用2015年至2025年中國知網(wǎng)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞頻率變化，識別出技術(shù)工業(yè)政策目標(biāo)的優(yōu)先級變化。結(jié)果顯示，自立自強(qiáng)、技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、綠色低碳、供給質(zhì)量升級等目標(biāo)明顯上升。

◇ 自立自強(qiáng)成為最突出的目標(biāo)，相關(guān)表述集中于科技自立自強(qiáng)和關(guān)鍵核心技術(shù)。

◇ 技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)重上升，政策話語更關(guān)注科技強(qiáng)國和前沿領(lǐng)域競爭能力。

◇ 結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型持續(xù)強(qiáng)化，高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級成為高頻目標(biāo)。

◇ 綠色低碳進(jìn)入政策主軸，綠色科技與綠色低碳發(fā)展被并列推進(jìn)。

◇ 就業(yè)和工資仍有意義，但在技術(shù)工業(yè)政策話語中的增速相對靠后。

報(bào)告列出第十五個(gè)五年規(guī)劃的十條新產(chǎn)業(yè)賽道，包括集成電路、具身智能、生物制造、新一代電池、商業(yè)航天、國產(chǎn)大飛機(jī)、低空裝備、綠色氫能、腦機(jī)接口和高端醫(yī)療設(shè)備。這些方向反映了產(chǎn)業(yè)體系與前沿科技的結(jié)合。

報(bào)告在圖表部分強(qiáng)調(diào)“中國是世界最大制造國并需要外國市場”。這一判斷對應(yīng)其對外需、國內(nèi)投資和國內(nèi)消費(fèi)構(gòu)成的分析，也說明制造能力擴(kuò)張與外部市場吸納之間存在長期聯(lián)系。

（三）三類驅(qū)動(dòng)因素

報(bào)告認(rèn)為，目標(biāo)變化主要來自發(fā)展階段、外部安全壓力和組織政治邏輯。中國已是全球重要制造國，低成本出口和吸收式追趕的邊際收益下降，必須通過更高價(jià)值環(huán)節(jié)維持產(chǎn)業(yè)競爭力。

◇ 發(fā)展階段推動(dòng)升級，工資上升和生產(chǎn)率放緩要求轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增長。

◇ 外部壓力強(qiáng)化安全，半導(dǎo)體、航空發(fā)動(dòng)機(jī)等卡點(diǎn)技術(shù)被視為戰(zhàn)略短板。

◇ 組織邏輯要求集中，中央設(shè)計(jì)、部門協(xié)調(diào)和干部約束被進(jìn)一步加強(qiáng)。

◇ 制度敘事提供支撐，技術(shù)突破被用于說明治理體系的組織動(dòng)員能力。

◇ 產(chǎn)業(yè)韌性成為重點(diǎn)，供應(yīng)鏈安全從附帶收益轉(zhuǎn)為政策核心目標(biāo)。

三、工具變化：財(cái)政收緊下的金融化動(dòng)員

（一）財(cái)政工具趨于收縮和紀(jì)律化

報(bào)告指出，約在2021年至2022年以后，地方財(cái)政空間收緊，直接補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和政府采購等可計(jì)量渠道在峰值后趨于平臺化或下降。財(cái)政約束正在改變技術(shù)工業(yè)政策的工具組合。

報(bào)告提到，2026年政府工作報(bào)告和第十五個(gè)五年規(guī)劃表明，中國擬在維持財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例大體穩(wěn)定的同時(shí)，繼續(xù)支持產(chǎn)業(yè)政策，并通過約束地方無序激勵(lì)減少浪費(fèi)。

◇ 直接現(xiàn)金補(bǔ)貼有所回落，政策更重視補(bǔ)貼效率和重點(diǎn)行業(yè)定向支持。

◇ 稅收優(yōu)惠仍服務(wù)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，但非金融上市公司稅收減免在2022年見頂。

◇ 科技和研發(fā)支出繼續(xù)上升，企業(yè)研發(fā)中稅收激勵(lì)的重要性增強(qiáng)。

◇ 政府采購仍是重要工具，但規(guī)模隨財(cái)政收入壓力出現(xiàn)下降。

◇ 人才投入被視為產(chǎn)業(yè)政策工具，用于支撐技術(shù)能力和產(chǎn)業(yè)化能力。

（二）金融工具承擔(dān)更大政策負(fù)荷

報(bào)告認(rèn)為，中國技術(shù)工業(yè)政策正在從直接財(cái)政支出轉(zhuǎn)向命令、激勵(lì)和金融化工具。政府更多以投資者和協(xié)調(diào)者身份出現(xiàn)，通過引導(dǎo)基金、定向信貸、采購要求和資本市場改革影響資源配置。

政府引導(dǎo)基金自2014年以來承諾規(guī)模顯著擴(kuò)大，但報(bào)告也指出，地方基金模式暴露出腐敗、短期主義和地域限制等問題。中央加強(qiáng)監(jiān)督可以改善執(zhí)行，但難以完全消除基金期限短、投資政治化和轄區(qū)約束等結(jié)構(gòu)性因素。

報(bào)告強(qiáng)調(diào)，銀行貸款仍是企業(yè)融資主干。工業(yè)貸款在疫情時(shí)期被明顯推動(dòng)，但相關(guān)增長可能接近尾聲。專業(yè)化股票市場在2020年至2023年對科技企業(yè)融資貢獻(xiàn)較大，此后融資規(guī)模有所回落。

◇ 引導(dǎo)基金把財(cái)政資金轉(zhuǎn)化為股權(quán)投資，擴(kuò)大了政策資金撬動(dòng)范圍。

◇ 定向信貸把銀行體系納入產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，對重點(diǎn)行業(yè)提供持續(xù)融資。

◇ 資本市場改革服務(wù)科技企業(yè)融資，但也受市場周期和估值變化影響。

◇ 政策成本被分散到企業(yè)和機(jī)構(gòu)，公共預(yù)算壓力相對下降。

◇ 企業(yè)激勵(lì)轉(zhuǎn)向?qū)R戰(zhàn)略方向，商業(yè)績效與政策站位同時(shí)影響資源獲得。

（三）實(shí)體經(jīng)濟(jì)與企業(yè)治理繼續(xù)強(qiáng)化

報(bào)告將土地、能源、工業(yè)園區(qū)、貿(mào)易和外資政策列為實(shí)體經(jīng)濟(jì)杠桿。過去這些投入成本優(yōu)勢支撐了制造擴(kuò)張，現(xiàn)在政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向紀(jì)律化和重定向，使資源更多服務(wù)高技術(shù)、先進(jìn)制造和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。

報(bào)告認(rèn)為，國有企業(yè)仍是上游、資本密集和安全敏感領(lǐng)域的優(yōu)先工具。民營企業(yè)則更多承擔(dān)人工智能、電動(dòng)汽車、生物技術(shù)、無人機(jī)等變化快、創(chuàng)新強(qiáng)的領(lǐng)域，并通過認(rèn)定項(xiàng)目、少數(shù)國資持股和政治監(jiān)督接受引導(dǎo)。

◇ 國有企業(yè)在上游和重工業(yè)部門保持主導(dǎo)，服務(wù)基礎(chǔ)能力和安全敏感目標(biāo)。

◇ 民營企業(yè)在創(chuàng)新賽道承擔(dān)沖鋒角色，依靠速度、技術(shù)迭代和市場適應(yīng)力。

◇ “小巨人”和“單項(xiàng)冠軍”項(xiàng)目用于識別并支持細(xì)分領(lǐng)域優(yōu)勢企業(yè)。

◇ 少數(shù)國資持股和黨組織嵌入被用于強(qiáng)化企業(yè)方向約束。

◇ 統(tǒng)一全國大市場被置于核心位置，用于減少重復(fù)補(bǔ)貼和地方保護(hù)。

（四）外部投射具有明確產(chǎn)業(yè)屬性

報(bào)告指出，共建“一帶一路”尤其是數(shù)字絲綢之路、綠色合作、標(biāo)準(zhǔn)和工業(yè)園區(qū)組成部分，能夠?yàn)橹袊夹g(shù)創(chuàng)造外部需求，并在伙伴市場中擴(kuò)大中國裝備、標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)模式的使用。

報(bào)告還認(rèn)為，2017年后中國加強(qiáng)對外投資紀(jì)律，將資金流向更多引向優(yōu)先產(chǎn)業(yè)。海外貸款在2021年后停滯，但2025年有所增加，貸款承諾主要投向工業(yè)、能源和交通項(xiàng)目。

◇ 海外承包更多轉(zhuǎn)向共建“一帶一路”伙伴，產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)合更緊。

◇ 工業(yè)園區(qū)模式被復(fù)制到海外，用于承接裝備、管理和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同。

◇ 標(biāo)準(zhǔn)制定成為產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略延伸，影響技術(shù)擴(kuò)散和市場準(zhǔn)入規(guī)則。

◇ 對外投資受到更強(qiáng)控制，資金流向與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先事項(xiàng)對齊。

◇ 外部需求吸納制造能力，但也可能帶來關(guān)稅、產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易救濟(jì)壓力。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

該報(bào)告的結(jié)論是：中國技術(shù)工業(yè)政策已演變?yōu)楦小⒏踩⒏蕾嚱鹑趧?dòng)員的體系。該體系在優(yōu)先產(chǎn)業(yè)中帶來技術(shù)能力、制造規(guī)模和供應(yīng)鏈韌性提升，但也產(chǎn)生地方試驗(yàn)空間收縮、企業(yè)承擔(dān)隱性政策成本、投資決策政治化和總體需求不足難以解決等張力。

報(bào)告認(rèn)為，第十五個(gè)五年規(guī)劃把“超常規(guī)措施”、關(guān)鍵核心技術(shù)、十大新產(chǎn)業(yè)賽道和統(tǒng)一全國大市場并列推進(jìn)，顯示中國將在更強(qiáng)紀(jì)律約束下繼續(xù)深化產(chǎn)業(yè)干預(yù)。其政策效果既取決于技術(shù)突破，也取決于能否提高生產(chǎn)率并抑制重復(fù)建設(shè)。

報(bào)告還指出，中國制造業(yè)貿(mào)易順差約占國內(nèi)生產(chǎn)總值10%，與德國、日本、韓國和臺灣省相近，但中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模更大，因此絕對規(guī)模前所未有。若制造產(chǎn)出繼續(xù)快于國內(nèi)需求，外部吸納壓力將帶來更多國際摩擦。

（二）建議

該文件提出的建議：政策制定者和分析人員應(yīng)把中國技術(shù)工業(yè)政策視為一個(gè)由財(cái)政、金融、實(shí)體經(jīng)濟(jì)、企業(yè)治理和海外投射共同構(gòu)成的系統(tǒng)，而不是只觀察補(bǔ)貼或單個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

◇ 評估中國經(jīng)濟(jì)軌跡時(shí)，應(yīng)同時(shí)觀察技術(shù)能力提升與需求、生產(chǎn)率問題。

◇ 分析產(chǎn)業(yè)政策工具時(shí)，應(yīng)關(guān)注直接支出下降后的命令式和金融化工具。

◇ 研判企業(yè)行為時(shí)，應(yīng)把資源獲取、戰(zhàn)略對齊和商業(yè)績效放在同一框架。

◇ 觀察地方政策時(shí)，應(yīng)重視財(cái)政約束、統(tǒng)一全國大市場和反重復(fù)建設(shè)影響。

◇ 研究外部影響時(shí)，應(yīng)結(jié)合海外投資、工業(yè)園區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)和貿(mào)易摩擦綜合判斷。

◇ 評估第十五個(gè)五年規(guī)劃時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)跟蹤十大新產(chǎn)業(yè)賽道的產(chǎn)業(yè)化成效。

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