2025年11月，歐盟委員會針對《人工智能法案》正式提出監(jiān)管回調(diào)的配套修正案。這一政策調(diào)整標志著歐盟人工智能治理范式從以風險防范為導向的“規(guī)范權力”向追求創(chuàng)新活力與安全動態(tài)平衡的“技術主權”路徑轉變。本文以此次政策調(diào)整為焦點，系統(tǒng)論述了全球人工智能治理范式正經(jīng)歷著從單一風險防范向發(fā)展與安全動態(tài)平衡的歷史性轉變。研究發(fā)現(xiàn)，歐盟修正案通過引入有條件觸發(fā)遵守機制、建立監(jiān)管沙盒試點以及擴大中小企業(yè)豁免的適用范圍，成功促進監(jiān)管理念從剛性規(guī)則約束向敏捷授權的轉變。研究揭示歐盟依賴“布魯塞爾效應”制定規(guī)則的監(jiān)管雄心與當前地緣政治技術競爭現(xiàn)實之間的深刻矛盾，系統(tǒng)闡釋這一政策調(diào)整的動因、內(nèi)在價值沖突和多維影響，可為我國在人工智能治理體系建設中全面推進技術創(chuàng)新和風險監(jiān)管提供相應的戰(zhàn)略啟示。

2025年11月，歐盟委員會在《人工智能法案》（Artificial Intelligence Act，AI Act）全面生效僅數(shù)月后，便提出了一系列旨在“簡化與精簡”該法案實施的修正案提案，被稱為“數(shù)字綜合一攬子計劃”（Digital Omnibus on AI）。這一被廣泛解讀為“監(jiān)管回調(diào)”的政策動向，絕非一次簡單的技術性調(diào)整，而是標志著全球人工智能治理格局正在經(jīng)歷一場深刻且影響深遠的范式轉型。

作為一個發(fā)展中的概念體系，人工智能治理范式在內(nèi)涵、要素和特征等方面面臨著多重挑戰(zhàn)，這主要是由于人工智能技術本身的復雜性。人工智能治理通常包含兩個基本維度。一是“以人工智能賦能治理”（AI for Governance），即技術相關主體利用人工智能技術優(yōu)化國家、社會和技術治理體系的結構和功能，提高整體治理效率；二是“對人工智能實施治理”（Governance of AI），即在特定的制度框架下，利益相關者對人工智能技術風險進行前瞻性預測并制定應對計劃，同時管理和控制已經(jīng)出現(xiàn)的負面影響。關于范式的核心屬性，托馬斯·庫恩在1962年出版的《科學革命的結構》一書中給出了清晰界定：凝聚并形成穩(wěn)定的學術共同體，使其成員不受其他競爭性研究模式的干擾和影響；提供足夠的擴展空間，為后續(xù)研究者保留豐富的探索議題。本文以庫恩的范式理論為基礎，將人工智能治理范式定義為：在人工智能技術治理實踐過程中，圍繞責任劃分、資源配置、規(guī)則構建和挑戰(zhàn)應對等核心議題，逐步形成的一種具備指導性、規(guī)范性和系統(tǒng)性的實踐范式。其核心要素包含價值取向、制度設計、技術支撐與應用場景等，且在實踐中呈現(xiàn)出動態(tài)演進、層次協(xié)同、包容參與等關鍵特征，這些特征清晰反映出人工智能治理領域的深刻變革，即從傳統(tǒng)剛性規(guī)制模式，向現(xiàn)代敏捷治理逐步轉型。

從全球人工智能治理的長期發(fā)展格局來看，當前逐步形成了三大核心范式，分別是美國主導的“強發(fā)展”、歐盟推行的“強治理”，以及中國踐行的“強統(tǒng)籌”。在這三大范式中，歐盟憑借《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation, GDPR）與《人工智能法案》的制度支撐，以基本權利保護與風險防控為核心價值理念，曾一度成為全球數(shù)字規(guī)則制定領域的規(guī)范主導力量。然而，在歐盟全力推進倫理基準塑造的過程中，其實施的一系列嚴苛監(jiān)管措施，正逐漸被視為阻礙歐洲本土自主創(chuàng)新的結構性障礙。這種過度監(jiān)管不僅制約了歐洲人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力，也使得歐盟與美國、中國之間的技術差距、經(jīng)濟鴻溝呈現(xiàn)持續(xù)擴大的態(tài)勢。歐盟委員會2023年公開發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，其全球人工智能領域風險投資總額僅為80億美元左右，相較于美國680億美元、中國150億美元的規(guī)模，差距極為顯著，該數(shù)據(jù)直觀反映出歐洲在人工智能領域的發(fā)展困境。針對上述“高規(guī)制、低發(fā)展”的失衡困境，本次修正案針對性推出一系列具體可操作的舉措，包括延后高風險義務的生效期限、拓寬中小企業(yè)的豁免邊界、簡化合規(guī)辦理流程等。通過此類舉措，可清晰把握歐盟人工智能治理范式的核心轉型方向，該轉型背后蘊含的歐盟戰(zhàn)略層面深層考量值得深入剖析。

深入剖析此次歐盟人工智能治理范式的轉型，具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。從理論層面看，歐盟此次治理轉型揭示了在技術快速迭代與大國競爭疊加的背景下，單一基于權利的預防性監(jiān)管范式面臨的局限性，以及治理模式向更具適應性、敏捷性和發(fā)展兼容性方向演進的必然趨勢。從實踐層面看，歐盟的“自我糾偏”為包括中國在內(nèi)的其他主要經(jīng)濟體提供了一個審視自身數(shù)字治理策略的珍貴鏡鑒，即如何在確保安全、倫理底線的前提下，構建能夠有效激勵原始創(chuàng)新、提升產(chǎn)業(yè)競爭力的治理生態(tài)，已成為決定未來數(shù)字時代國家競爭力的關鍵命題。本文旨在系統(tǒng)梳理歐盟此次人工智能治理范式轉型的動因、路徑與多維影響，為中國完善自身人工智能治理體系、積極參與并引領全球數(shù)字治理規(guī)則重構提供戰(zhàn)略思考。需特別指出的是，歐盟此次治理范式轉型具有鮮明的“后發(fā)防御型”特征。與中美兩國具有龐大內(nèi)需市場和本土科技巨頭的“自主型”和“進攻型”發(fā)展模式不同，歐盟在基礎大模型、算力設施等領域均處于追趕地位，其治理策略始終面臨著“規(guī)則引領者”理想與“技術追隨者”現(xiàn)實之間的矛盾。這種基于特定實力地位的治理邏輯，使其經(jīng)驗借鑒需置于相對化的視野中加以審視。

1 歐盟人工智能治理范式的演進路徑

歐盟人工智能治理框架的演進，清晰地呈現(xiàn)出從理想主義立法到現(xiàn)實主義調(diào)整的階段性特征。早期的立法階段（2021—2024年）以《人工智能法案》的通過為標志，確立了基于風險分級且全球最全面的監(jiān)管體系，其核心是“預防原則”和“布魯塞爾效應（Brussels Effect）”，即通過嚴格的立法為全球樹立標準。然而，法案的落地過程暴露了理想化設計與現(xiàn)實世界復雜性之間的矛盾，直接催生了2025年的務實回調(diào)。

1.1 監(jiān)管理念的范式轉移

此次修正案的諸多細節(jié)，均體現(xiàn)了監(jiān)管理念的根本性調(diào)適。最顯著的轉變在于監(jiān)管邏輯從預設管控轉向條件觸發(fā)。原法案為高風險人工智能系統(tǒng)設定了固定的合規(guī)日期。修正案則引入了“就緒度觸發(fā)”機制，即高風險人工智能系統(tǒng)的核心義務（《人工智能法案》第三章）將在歐盟委員會確認必要的配套措施（如統(tǒng)一標準、通用規(guī)范、指南等）已就緒后，才分階段生效。具體而言，針對原法案附件三（Annex III systems）中特定用例（Specific Use Cases）的系統(tǒng)，規(guī)則在歐盟委員會決定后六個月或2027年12月2日（以較早者為準）生效；針對原法案附件一（Annex I systems）受管制產(chǎn)品中的人工智能（AI in regulated products），則在決定后十二個月或2028年8月2日生效。這一調(diào)整為產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管機構都提供了寶貴的緩沖期，旨在確保監(jiān)管有據(jù)可依，避免企業(yè)在模糊地帶承受不必要的合規(guī)成本。

其次，監(jiān)管重心從“過程合規(guī)”轉向“結果治理”與“重點聚焦”。修正案取消了原法案中要求所有提供者和部署者確保其員工具備人工智能素養(yǎng)（AI literacy）的強制性橫向義務，轉而鼓勵歐盟委員會和成員國推廣人工智能素養(yǎng)。同時，它將更多監(jiān)管資源集中于最復雜、最具系統(tǒng)性風險的部分。例如，歐盟人工智能辦公室（AI Office）被授予了對兩類系統(tǒng)的專屬監(jiān)督和執(zhí)行權：一是基于通用人工智能模型（General-Purpose AI Model，GPAI）且模型與系統(tǒng)由同一提供者開發(fā)的人工智能系統(tǒng)；二是構成或集成于超大型在線平臺（Very Large Online Platforms，VLOPs）或超大型在線搜索引擎（Very Large Online Search Engines，VLOSEs）的人工智能系統(tǒng)。這種抓大放小的策略，體現(xiàn)了歐盟在監(jiān)管資源有限條件下提升效能的務實考量。

1.2 制度設計的精細化調(diào)整

此次修正案在制度設計上展現(xiàn)出了顯著的精準性（表1），其核心目標是減輕企業(yè)，尤其是創(chuàng)新主體的合規(guī)負擔，并系統(tǒng)性培育創(chuàng)新生態(tài)。

首先是擴大扶持范圍，激發(fā)創(chuàng)新活力。修正案正式將中小型高成長企業(yè)（Small Mid-cap Enterprises，SMCs），即員工人數(shù)不超過750人，且年營業(yè)額不超過1.5億歐元或資產(chǎn)負債表總額不超過2億歐元的企業(yè)，納入與中小企業(yè)（Small and Medium-sized Enterprises，SMEs）同等的簡化合規(guī)待遇范疇。這一政策擴容旨在覆蓋更多高成長的創(chuàng)新型企業(yè)，防止其因規(guī)模略超傳統(tǒng)中小企業(yè)標準而陷入嚴苛合規(guī)與資源有限的夾縫中。這些企業(yè)將受益于簡化的技術文檔要求、按企業(yè)規(guī)模實施的質(zhì)量管理體系（Quality Management Systems，QMS），同時各成員國在計算罰款時也必須考慮其經(jīng)濟生存能力。

其次是簡化行政流程，移除冗余義務。修正案移除了多項被產(chǎn)業(yè)界詬病為官僚主義負擔的程序。例如，若提供者經(jīng)評估認定其附件三（Annex III systems）所列用途的系統(tǒng)（如用于招聘、教育）不屬于高風險范疇，則無需再將其注冊到歐盟數(shù)據(jù)庫。同時，歐盟委員會取消了強制性為企業(yè)統(tǒng)一制定市場監(jiān)測計劃的權力，而是轉為提供指導，賦予企業(yè)根據(jù)自身情況定制監(jiān)測系統(tǒng)的靈活性。

最后是構建實驗空間，鼓勵實地測試。為促進創(chuàng)新，修正案強化了“監(jiān)管沙盒（Regulatory Sandbox）”和“真實世界測試（Real-World Testing）”機制。歐盟AI Office被授權為其監(jiān)管下的系統(tǒng)建立歐盟層面的監(jiān)管沙盒，并優(yōu)先向中小企業(yè)開放。同時，對受現(xiàn)有產(chǎn)品安全法規(guī)管轄的高風險人工智能系統(tǒng)進行真實世界測試的范圍被擴大。更重要的是，本次修正案創(chuàng)建了新路徑，允許歐盟委員會與感興趣的成員國簽訂自愿協(xié)議，在真實條件下測試其他類別的高風險人工智能系統(tǒng)（如民用航空領域）。這為前沿技術在可控環(huán)境下探索應用提供了制度化通道。

1.3 實施機制的系統(tǒng)優(yōu)化

為保障修訂后人工智能治理框架的有效落地與高效運行，歐盟對其實施機制進行了系統(tǒng)性優(yōu)化與完善，通過多維度舉措補齊機制短板、提升運行效能，為框架的有效實施提供堅實保障。

其一，強化集中協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一區(qū)域執(zhí)法尺度。如前文所述，通過賦予歐盟AI Office對關鍵領域人工智能系統(tǒng)的專屬管轄權，可有效破解因成員國監(jiān)管能力不均衡所引發(fā)的執(zhí)法碎片化難題，在歐盟層面形成統(tǒng)一、規(guī)范的監(jiān)管口徑，降低企業(yè)跨境合規(guī)過程中的不確定性，提升監(jiān)管執(zhí)法的一致性與高效性。

其二，推動法律法規(guī)協(xié)同銜接，降低制度性摩擦成本。本次修正案的核心目標之一，在于理順《人工智能法案》與歐盟其他相關法規(guī)之間的邏輯關系，實現(xiàn)多法規(guī)體系的協(xié)同適配。具體而言，若附件一（產(chǎn)品法規(guī)）與附件三（使用類別）均對高風險人工智能系統(tǒng)作出規(guī)定，供應商僅需遵循附件一所依據(jù)的行業(yè)法規(guī)開展合格評定工作，即可避免雙重評定帶來的合規(guī)負擔與效率損耗。此外，修正案新增附件十四，構建起一套多維代碼分類體系，該體系明確界定了各指定通知機構的權限邊界，涵蓋基礎人工智能技術（AI Horizontal Codes）、具體產(chǎn)品領域（AI Product Codes）及生物識別（AI Biometric Codes）等特殊類別，進一步提升合格評定過程的規(guī)范化、清晰化與結構化水平。

其三，統(tǒng)籌平衡數(shù)據(jù)利用與權利保護的關系，實現(xiàn)二者協(xié)同發(fā)展。本次修正案新增相關法律依據(jù)，明確允許在嚴格落實隱私保護措施（如匿名、假名）的前提下，對特殊類型個人數(shù)據(jù)進行合規(guī)處理，為人工智能系統(tǒng)偏見的發(fā)現(xiàn)與糾正提供數(shù)據(jù)支撐。同時，本次修正案明確了人工智能模型訓練所依據(jù)的“合法利益”的法律基礎，放寬了對假名數(shù)據(jù)（Pseudonymized Data）重復使用的限制，此舉旨在釋放數(shù)據(jù)要素的核心價值，緩解歐洲人工智能產(chǎn)業(yè)面臨的數(shù)據(jù)采集困境。這一系列舉措表明，歐盟正致力于在堅守數(shù)據(jù)保護底線與挖掘數(shù)據(jù)要素價值之間構建新的動態(tài)平衡機制，以期實現(xiàn)規(guī)范與發(fā)展的雙向賦能。

2 歐盟人工智能治理范式形成中的價值沖突

歐盟此次政策調(diào)整并非單純的技術官僚層面決策，而是在獨特的多元治理結構下，各類價值觀、利益訴求與地緣政治考量相互博弈并最終達成妥協(xié)的產(chǎn)物。本次修正案的出臺，揭示了歐盟在數(shù)字治理進程中面臨的多重壓力，也折射出其治理范式轉型過程中的內(nèi)在矛盾。

2.1 多主體的利益博弈

歐盟內(nèi)部并非一個利益均質(zhì)的整體，基于各成員國不同的經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與戰(zhàn)略定位，其在人工智能監(jiān)管放松的立場上存在顯著分歧，進而形成了復雜的多主體利益博弈格局。

其一，以德國與法國為核心的軸心力量，成為推動監(jiān)管放松的核心引擎。作為歐盟經(jīng)濟發(fā)展的“雙引擎”，德國與法國在本次人工智能監(jiān)管改革中形成了重要戰(zhàn)略同盟。德國憑借雄厚的工業(yè)基礎，將人工智能技術視為推動“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略落地與制造業(yè)轉型升級的核心賦能要素，主張為工業(yè)領域人工智能的創(chuàng)新應用營造更為寬松的監(jiān)管環(huán)境。法國則更側重于技術主權與戰(zhàn)略自主的實現(xiàn)，期望通過適度優(yōu)化監(jiān)管框架，培育能夠與美國科技巨頭展開競爭的歐洲本土龍頭企業(yè)。兩國均明確擔憂，過度嚴苛的監(jiān)管會抑制創(chuàng)新活力，導致人工智能領域的投資與高端人才外流，這一共同訴求為本次改革提供了核心政治動力。

其二，歐盟內(nèi)部南北發(fā)展差異及英國脫歐后治理模式的外部影響。北歐地區(qū)創(chuàng)新領先國家（如瑞典、芬蘭），憑借其在新興技術領域的先發(fā)優(yōu)勢，通常傾向于支持更為靈活的監(jiān)管框架，以維持其在人工智能領域的競爭力。而部分南歐國家則更注重通過嚴格的監(jiān)管措施，保障消費者合法權益與社會公共利益。值得關注的是，已脫離歐盟的英國，采取了與歐盟截然不同的“創(chuàng)新優(yōu)先”治理路徑，拒絕推行《人工智能法案》式的全面性監(jiān)管，致力于打造全球人工智能超級大國。英國相對寬松的監(jiān)管環(huán)境及其在人工智能領域吸引投資的實際表現(xiàn)，為歐盟內(nèi)部倡導監(jiān)管改革的力量提供了現(xiàn)實參考，同時也形成了一定的外部壓力。

其三，歐盟內(nèi)部各類機構之間的權力競爭與立場分歧。歐盟委員會作為本次政策調(diào)整的發(fā)起者，表現(xiàn)出鮮明的務實導向，其核心目標在于通過監(jiān)管優(yōu)化提升歐洲人工智能產(chǎn)業(yè)的整體競爭力。然而，歐洲議會中的綠黨、左翼團體以及具有重要影響力的民間社會代表，從基本權利保護的視角出發(fā)，對本次改革中實質(zhì)性的監(jiān)管放松舉措提出了嚴厲批評。未來，本次修正案的立法審查進程，將成為歐盟委員會、歐洲議會與歐洲理事會（代表各成員國利益）之間，圍繞監(jiān)管放松尺度、基本權利保護紅線等核心問題展開的又一輪激烈談判。

2.2 不同學派的觀念競爭

歐盟人工智能監(jiān)管戰(zhàn)略的調(diào)整，本質(zhì)上也是不同學派觀念碰撞與競爭的集中體現(xiàn)，各學派基于不同的理論視角與價值導向，提出了截然不同的治理主張。

一是經(jīng)濟現(xiàn)實主義學派。該學派以定量研究與競爭力分析為核心研究方法，通過實證數(shù)據(jù)指出，歐洲人工智能初創(chuàng)企業(yè)正面臨融資困難、市場規(guī)模分散、合規(guī)成本居高不下等多重發(fā)展困境，進而導致人工智能領域的人才與資本持續(xù)流向美國與中國。該學派認為，嚴苛的監(jiān)管體系已成為制約歐洲數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的結構性障礙，亟需通過監(jiān)管改革激活產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，避免歐洲在人工智能這一關鍵技術領域被邊緣化。其核心主張在于構建適應性監(jiān)管框架，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎上動態(tài)優(yōu)化制度設計，實現(xiàn)監(jiān)管與發(fā)展的協(xié)同適配。

二是倫理絕對主義學派。該學派主要由民間社會組織、數(shù)據(jù)保護機構及部分學者構成，其核心觀點將歐盟的全球影響力和道德權威，與堅定捍衛(wèi)公民基本權利（如隱私權、非歧視權）緊密綁定。該學派認為，放松對高風險人工智能系統(tǒng)的監(jiān)管、為人工智能模型訓練的數(shù)據(jù)使用“開綠燈”，可能導致算法歧視案件頻發(fā)，損害公民個人合法權利，本質(zhì)上是對商業(yè)利益與外部壓力的危險妥協(xié)。該學派強調(diào)，放棄歐盟長期堅持的“權利優(yōu)先”監(jiān)管傳統(tǒng)，將動搖歐盟數(shù)字治理模式的核心根基，削弱其在全球數(shù)字治理領域的價值引領地位。

三是地緣戰(zhàn)略學派。該學派從全球中美技術競爭與權力格局演變的宏觀視角出發(fā)，為本次歐盟監(jiān)管調(diào)整提供了現(xiàn)實合理性支撐。該學派認為，當前數(shù)字技術已成為大國戰(zhàn)略競爭的核心載體，歐盟制定的人工智能治理規(guī)則，若缺乏強大的本土技術產(chǎn)業(yè)支撐，將難以具備長期影響力與可持續(xù)性。因此，確保自身的技術生存能力與數(shù)字主權，是歐盟維持全球數(shù)字規(guī)則制定權的重要前提。其提出的“生存優(yōu)先于規(guī)則”的核心觀點，為本次監(jiān)管放松舉措提供了強有力的戰(zhàn)略層面論證。

2.3 外部壓力和路徑依賴

歐盟本次人工智能修正案的調(diào)整，不僅受到內(nèi)部利益與觀念博弈的影響，同時也受制于強大的外部壓力與內(nèi)部治理路徑依賴，呈現(xiàn)出“漸進式優(yōu)化”的鮮明特征。

其一，美國的持續(xù)施壓構成重要外部驅動力。美國政府、硅谷科技巨頭及其在歐洲的盟友通過游說等方式，成為推動歐盟人工智能監(jiān)管改革不可忽視的外部力量。美國將歐盟嚴苛的數(shù)字監(jiān)管體系視為貿(mào)易壁壘，甚至明確將數(shù)字監(jiān)管的靈活性調(diào)整，與鋼鐵、鋁制品關稅等經(jīng)貿(mào)議題掛鉤，使人工智能監(jiān)管改革成為跨大西洋經(jīng)貿(mào)談判的重要籌碼。這種外部壓力迫使歐盟不得不更加務實地評估其監(jiān)管政策的經(jīng)濟成本，推動監(jiān)管框架向更為靈活的方向調(diào)整。

其二，內(nèi)部治理路徑依賴對改革形成顯著遏制。盡管歐盟此次對人工智能監(jiān)管框架進行了多維調(diào)整，但不可能完全顛覆其基于《人工智能法案》與《通用數(shù)據(jù)保護條例》構建的數(shù)字治理架構。上述兩項法律已成為歐盟“數(shù)字身份”的核心象征，也是其提升全球軟實力的重要載體。因此，本次調(diào)整并非一場徹底的治理革命，而是在既定治理框架內(nèi)的微調(diào)與靈活轉型。例如，基于風險的分層監(jiān)管框架、對禁止性人工智能系統(tǒng)的嚴格限制等核心治理原則并未改變，這也充分體現(xiàn)了歐盟希望在其既有治理軌道上，尋求治理優(yōu)化空間的典型特征。

3 歐盟人工智能治理范式轉型的多維影響

歐盟此次人工智能治理范式的轉型，也將對歐洲經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新生態(tài)構建、社會治理實踐乃至全球人工智能治理格局，產(chǎn)生復雜且深遠的多維影響。

3.1 經(jīng)濟效益

歐盟本次修正案的核心目標之一，在于大幅降低企業(yè)、成員國政府部門及社會公眾的行政負擔。從短期來看，修正案中的簡化措施有望產(chǎn)生顯著的成本節(jié)約效應。根據(jù)歐盟委員會官方初步測算，相關簡化舉措預計可節(jié)省2.972億至4.332億歐元的行政費用；若未來進一步推進更廣泛的“數(shù)字綜合改革”，其帶來的經(jīng)濟效益將不可估量，尤其是中小企業(yè)，將成為主要受益群體。

然而，需明確的是，本次監(jiān)管調(diào)整所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益分配可能存在不均衡性。德國、法國等擁有雄厚產(chǎn)業(yè)基礎與完善創(chuàng)新生態(tài)的成員國，更具備利用監(jiān)管彈性加快人工智能技術應用的能力，因而可能從此次調(diào)整中獲得更多收益。而中東歐等創(chuàng)新能力相對較弱的地區(qū)，因其產(chǎn)業(yè)基礎與人才儲備相對薄弱，受益程度將較為有限。同時，盡管“中小型高成長企業(yè)”被納入此次監(jiān)管支持范圍，但在市場競爭中，仍將面臨與資源稟賦極為豐富的大型企業(yè)的不平等競爭壓力。此外，本次監(jiān)管調(diào)整雖能在一定程度上緩解歐盟與美國在算力基礎設施、頂尖人才密度及風險投資規(guī)模等方面的差距，但依然難以從根本上扭轉這一結構性失衡格局。

3.2 創(chuàng)新生態(tài)

此次監(jiān)管環(huán)境的優(yōu)化，有望系統(tǒng)性激活歐洲人工智能創(chuàng)新生態(tài)。其中，監(jiān)管沙盒與真實世界測試機制的構建，為人工智能技術落地提供了“安全測試場景”，能夠有效縮短技術從研發(fā)到產(chǎn)業(yè)化應用的周期。同時，分類分級監(jiān)管體系的完善與標準趨同，也降低了企業(yè)創(chuàng)新過程中的制度不確定性，可進一步激勵企業(yè)加大長期研發(fā)投入。尤為重要的是，本次修正案為人工智能模型訓練的數(shù)據(jù)使用提供了明確的法律依據(jù)，有望有效緩解歐洲人工智能企業(yè)面臨的數(shù)據(jù)資源瓶頸，為創(chuàng)新發(fā)展提供了重要支撐。

與此同時，創(chuàng)新生態(tài)的發(fā)展同樣面臨新的潛在風險。一方面，創(chuàng)新鴻溝可能進一步加劇。盡管本次監(jiān)管簡化措施具有普遍性，但大型企業(yè)憑借其在法律合規(guī)、研發(fā)投入等方面的資源優(yōu)勢，往往能夠更快、更充分地利用新的監(jiān)管框架，這反而可能會導致市場集中度提升，不利于形成多元化、充滿活力的市場競爭格局。另一方面，監(jiān)管套利與碎片化風險依然存在。盡管歐盟層面的監(jiān)管協(xié)調(diào)有所加強，但各成員國在監(jiān)管執(zhí)行尺度、對“合理性”標準的解釋等方面仍可能存在差異，部分企業(yè)可能會選擇在監(jiān)管最為寬松的成員國部署業(yè)務，進而帶來新的合規(guī)復雜性與監(jiān)管失衡問題。

3.3 社會治理與全球影響

從社會治理層面來看，本次修正案在推動人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也可能伴隨公民基本權利保護水平部分下降的風險。例如，取消高風險人工智能系統(tǒng)的事先登記義務、推遲部分高風險義務的生效時間，可能削弱監(jiān)管機構盡早發(fā)現(xiàn)并干預潛在有害人工智能系統(tǒng)的能力。此外，以“合法利益”為依據(jù)開展人工智能模型訓練，也可能引發(fā)公眾對個人信息自決權受到侵蝕的擔憂。這就要求歐盟在推進監(jiān)管優(yōu)化的同時，必須同步強化事中事后監(jiān)管、行業(yè)自律與司法救濟機制的建設，構建起發(fā)展與保護相平衡的社會治理體系。

從全球影響層面來看，歐盟人工智能治理范式的轉型，標志著全球人工智能治理規(guī)則競爭進入新階段。這一轉型意味著，單一的“歐盟模式”不再被視為不可改變的終極治理模板，全球人工智能治理范式正朝著多元化、情境化的方向演進。盡管歐盟的監(jiān)管回調(diào)在一定程度上縮小了其與美國“輕觸式”監(jiān)管理念的差距，但二者在內(nèi)在價值邏輯上仍存在根本性差異——歐盟依然堅守基本權利保護的核心底線，而美國則更側重于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與市場效率。對于中國而言，歐盟的治理轉型不僅為我們觀察不同治理模式的利弊提供了重要窗口，更為中國積極參與全球人工智能規(guī)則制定、影響國際治理走向提供了寶貴機遇。歐盟的務實轉向充分表明，未來有效的全球人工智能治理，必須實現(xiàn)發(fā)展、安全與權利三大支柱的有機融合，任何偏廢一方的治理模式都可能難以持續(xù)。

4 對我國的啟示

歐盟從“強治理”向“平衡治理”的范式轉型，為我國正在深化的人工智能治理實踐提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。中國的治理模式被概括為“強統(tǒng)籌”，其特征是在國家戰(zhàn)略引領下，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，采取政策與立法協(xié)同并進的漸進式路徑。與歐盟以風險分級為核心的全過程治理模式不同，中國形成了以算法備案、深度合成管理、生成式人工智能服務監(jiān)管等為代表的“重點安全風險治理模式”，既注重借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗完善風險治理場景，又利用既有場景式立法的快速響應優(yōu)勢，實現(xiàn)富有彈性和適應性的敏捷治理。面對全球治理格局的新變化，中國可在以下維度進一步優(yōu)化自身體系。

4.1 適時調(diào)適治理理念

歐盟此次修正案調(diào)整的核心是從“預防原則”向“創(chuàng)新友好”轉變，引入了條件觸發(fā)式的監(jiān)管思維。我國當前已形成“政策引領、規(guī)章先行、地方法規(guī)協(xié)同、法律兜底”的階梯式監(jiān)管制度邏輯，2023年8月國家網(wǎng)信辦出臺的《生成式人工智能服務管理暫行辦法》確立了“包容審慎和分類分級監(jiān)管”原則，在準入端采用備案制而非審批制，體現(xiàn)了對創(chuàng)新的包容態(tài)度。然而，隨著我國人工智能產(chǎn)業(yè)從規(guī)模應用轉向基礎性突破，治理理念仍需進一步升級。

一是建立“基于技術成熟度的動態(tài)豁免清單”。借鑒歐盟條件觸發(fā)式的監(jiān)管思維，對處于前沿探索階段、風險暫未完全顯現(xiàn)的通用人工智能模型，可采取“研發(fā)培育—應用監(jiān)管”兩步走模式。對于耗時長、需大量投入的研發(fā)階段，適當放寬監(jiān)管標準，從頂層設計端大力扶持；針對投入應用階段，沿用包容審慎模式，在制度端以軟法為主，準入端沿用備案先行。當前我國對還未向公眾提供服務的基礎模型和專業(yè)模型研發(fā)企業(yè)已排除在主要監(jiān)管對象之外，這一做法值得肯定并可進一步制度化。

二是推行“技術—程序”本位的治理新范式。即用技術保障可行性，用程序保障公平性，最終把政策分歧轉化為技術共識。人工智能治理不應陷入單純的技術管控或倫理說教，而應通過“技術方案”與“正當程序”的深度融合，實現(xiàn)治理范式的革新。具體而言，將安全評估、倫理要求等價值目標，嵌入技術設計與運行的全過程，同時建立公開、透明的論證和對話機制，讓不同利益方在平等對話中形成共識。如此，原本各方因立場不同而產(chǎn)生的“對抗式博弈”，就可以轉化為共同解決問題的“合作式博弈”，從而在兼顧技術創(chuàng)新與人文關懷的前提下，推動治理規(guī)則的有效落地。

4.2 系統(tǒng)推進制度創(chuàng)新

歐盟此次修正案引入了對“中小型高成長企業(yè)”的精細化扶持政策，建立了歐盟層面的人工智能監(jiān)管沙盒。我國已初步建立算法備案、生成式人工智能服務管理等制度，體現(xiàn)了場景化監(jiān)管思路。北京于2026年2月發(fā)布了《北京市生成式人工智能大模型產(chǎn)業(yè)發(fā)展與治理白皮書》，以“安全成熟度”指標體系洞察大模型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的最新變化。但在精細化扶持和實驗性治理方面仍有深化空間。

一是建立面向中小型高成長企業(yè)的合規(guī)彈性機制。歐盟在相關規(guī)制中，將員工規(guī)模不超過750人、年營業(yè)額低于1.5億歐元的市場主體納入簡化合規(guī)范疇，這一差異化治理思路具有借鑒價值。我國可基于創(chuàng)新主體的規(guī)模層級、發(fā)展階段及技術屬性，制定分類分級的合規(guī)指引體系。在工業(yè)制造、智慧金融等重點領域，可通過組建跨主體“創(chuàng)新聯(lián)合體”開展協(xié)同攻關，將政策資源、技術支持向具備降本增效潛力與可持續(xù)造血能力的項目傾斜，既降低中小創(chuàng)新企業(yè)的合規(guī)成本，又激發(fā)市場主體的技術創(chuàng)新活力。

二是系統(tǒng)化推廣“監(jiān)管沙盒+制度實驗”的協(xié)同機制。一方面，應加快推進人工智能領域“監(jiān)管沙盒”試點落地，搭建國家層面的人工智能倫理與安全評估平臺，實現(xiàn)監(jiān)管約束與創(chuàng)新激勵的動態(tài)平衡；另一方面，可借鑒歐盟的場景拓展經(jīng)驗，將監(jiān)管沙盒的適用范圍從現(xiàn)有金融科技領域，延伸至智能制造、智慧醫(yī)療、自動駕駛等關鍵前沿場景。鼓勵地方政府、高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)、企業(yè)、科研機構建立合作機制，開展區(qū)域性、專題性制度創(chuàng)新實驗，重點探索數(shù)據(jù)信任、算法審計、人工智能責任保險等新型治理工具，建立試點經(jīng)驗總結、提煉、轉化機制，及時將成熟做法提升到國家政策規(guī)范或行業(yè)標準。

三是完善適應人工智能技術發(fā)展的“敏捷監(jiān)管”機制。敏捷監(jiān)管的核心是構建“風險預判—實時響應—可追溯治理”的全鏈監(jiān)管閉環(huán)。對于已知的風險類型，需要事先制定標準化的防范措施；對于技術迭代產(chǎn)生的未知風險，要建立動態(tài)監(jiān)測和快速干預體系；同時，完善“信息反饋—規(guī)則調(diào)整”的適應機制，增強監(jiān)管的靈活性。在具體實踐中，可以通過開發(fā)基于場景的監(jiān)管工具、模塊化監(jiān)管框架、企業(yè)行政合規(guī)指導清單等具體載體，將敏捷監(jiān)管理念轉化為可操作的治理實踐，實現(xiàn)對人工智能技術創(chuàng)新的有效指導和規(guī)范。

4.3 協(xié)同培育創(chuàng)新生態(tài)

歐盟在人工智能模型訓練數(shù)據(jù)合法性方面的監(jiān)管松綁，進一步印證了高質(zhì)量數(shù)據(jù)對人工智能技術創(chuàng)新的核心支撐作用。盡管我國坐擁海量數(shù)據(jù)資源與全球最為完整的產(chǎn)業(yè)體系，卻仍面臨高質(zhì)量標注數(shù)據(jù)供給不足、數(shù)據(jù)跨域流通壁壘尚未破除等現(xiàn)實瓶頸。對此，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》已作出明確部署，提出要“加強人工智能治理，完善相關法律法規(guī)、政策制度、應用規(guī)范、倫理準則”，為我國在數(shù)據(jù)要素優(yōu)化與人工智能治理協(xié)同發(fā)展方面提供了頂層指引。

一是構建“數(shù)據(jù)—算力—算法”三位一體的要素賦能體系。在數(shù)據(jù)方面，需通過建立數(shù)據(jù)權屬和流通的明確規(guī)則，為數(shù)據(jù)合規(guī)匯聚、高質(zhì)量供給和使用掃清障礙。應加快落實數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權登記、數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表等基礎制度，通過隱私計算、聯(lián)邦學習等技術促進數(shù)據(jù)要素高效流通。在算力方面，歐盟正通過13個區(qū)域性人工智能工廠網(wǎng)絡建設彌補短板，我國可統(tǒng)籌“東數(shù)西算”國家工程與綠色計算標準，構建普惠、高效、可持續(xù)的算力基礎設施。

二是推行“人工智能+場景閉環(huán)”示范工程。我國作為全球人工智能應用活躍度領先的市場，應充分釋放場景資源優(yōu)勢，在工業(yè)制造、智慧金融、醫(yī)療健康等重點領域全面推進“人工智能+”深度融合行動。通過搭建場景需求挖掘、技術研發(fā)適配、應用落地驗證、迭代優(yōu)化升級的全流程閉環(huán)體系，推動人工智能發(fā)展從傳統(tǒng)算力比拼的規(guī)模競爭模式，向以價值創(chuàng)造為核心的智效競爭范式轉型。重點聚焦場景應用中的實際痛點，推動技術創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)需求精準對接，既加速人工智能技術的商業(yè)化落地與規(guī)模化推廣，又通過場景實踐反哺技術迭代與治理規(guī)則完善，形成“技術創(chuàng)新-場景應用-治理優(yōu)化”的良性循環(huán)。

三是構建“多元共治+敏捷響應”的協(xié)同治理共同體。在治理主體層面，應打破單一監(jiān)管壁壘，引入社會多維力量參與人工智能治理，形成以政府為主導，國際組織、市場主體、科研院校、民間機構及公民個體協(xié)同參與的多元共治格局，充分發(fā)揮各方在規(guī)則制定、風險防控、倫理監(jiān)督等環(huán)節(jié)的專業(yè)優(yōu)勢。在跨部門協(xié)同層面，需建立網(wǎng)信、工信、市場監(jiān)管等相關職能部門的聯(lián)合監(jiān)管機制，通過信息共享、執(zhí)法聯(lián)動、責任共擔，破解監(jiān)管碎片化問題，提升治理效率。在人才支撐層面，應重塑智能時代人才培養(yǎng)體系，以“人工智能+X”交叉學科建設為核心，推動校企共建產(chǎn)業(yè)學院、聯(lián)合實驗室，同時開展在職人員賦能培訓，培養(yǎng)兼具技術素養(yǎng)、法律意識與倫理認知的復合型治理人才，為多元共治格局提供堅實的人才保障。

4.4 積極參與國際治理

歐盟的治理策略調(diào)整表明，純粹基于權利或風險的治理話語在爭取全球認同上面臨挑戰(zhàn)。在全球人工智能治理體系的構建進程中，中國正逐步凸顯其重要的參與地位與影響力。2023年10月，中國正式發(fā)布《全球人工智能治理倡議》，倡導世界各國在人工智能治理領域強化信息互通與技術協(xié)同，共同推動形成具備廣泛國際共識的治理框架及標準規(guī)范體系。值得關注的是，中國與歐盟在人工智能治理的核心取向方面存在顯著差異性。歐盟人工智能治理模式以規(guī)則制定與標準建設為核心驅動，側重通過完善的制度體系規(guī)范技術發(fā)展；而中國人工智能治理則以技術創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心導向，重點聚焦人工智能技術研發(fā)邊界的拓展、多維應用場景的落地與產(chǎn)業(yè)價值的釋放。需明確的是，這種差異化治理路徑并非對抗性關系，反而為雙方在技術研發(fā)協(xié)同、治理規(guī)則互鑒、應用場景共享等領域的合作搭建了廣闊平臺，為全球人工智能治理的多元化發(fā)展提供了重要支撐。

其一，構建并傳播“發(fā)展導向”的中國人工智能治理敘事。中國應依托聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、國際標準化組織等重要國際合作平臺，系統(tǒng)闡釋人工智能技術在助力可持續(xù)發(fā)展目標實現(xiàn)、縮小全球數(shù)字鴻溝、賦能全球共同發(fā)展等方面的積極價值，推動全球人工智能治理議程從單一的風險監(jiān)管導向，向“發(fā)展與監(jiān)管協(xié)同平衡”的方向轉型，凸顯發(fā)展中國家在人工智能治理中的合理需求與核心利益關切，提升中國治理理念的國際認同度。

其二，推進務實包容的多邊國際合作進程。堅決抵制以人工智能治理為借口實施的科技封鎖行為與排他性“小圈子”規(guī)則，倡導構建兼顧多邊參與、尊重各國發(fā)展階段差異的全球人工智能治理框架。中國可以《全球人工智能治理倡議》等自主提出的治理方案為基礎，率先與廣大發(fā)展中國家開展治理能力建設合作，通過經(jīng)驗共享、技術幫扶、資源支持等方式，讓更多國家平等享有人工智能發(fā)展紅利，夯實全球治理的多邊合作基礎。

其三，深化中美歐三邊治理溝通與經(jīng)驗互鑒。盡管中美歐在人工智能治理的具體路徑選擇上存在差異，但三方在強調(diào)治理透明度、強化主體問責機制、完善安全評估體系等核心原則方面存在廣泛共識。中國可主動推動在風險測評技術方法、倫理準則落地實施、行業(yè)標準互認互通等具體領域，與歐盟、美國及其他國家和地區(qū)開展務實性技術對話與合作，共同探索適配人工智能技術演進特性的全球治理方案，為全球人工智能治理體系的完善提供多元協(xié)同的實踐支撐。

5 結語

歐盟此次人工智能治理范式轉型，本質(zhì)上是其在面臨嚴峻內(nèi)部失衡與外部競爭壓力的雙重背景下，對自身治理理念的“現(xiàn)實校準”。此次轉型并未使歐盟放棄對基本權利與倫理價值觀的堅守，而是更加務實地將此類價值的實現(xiàn)，建立在技術創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)繁榮的基礎之上，實現(xiàn)規(guī)范與發(fā)展的雙向賦能。這一轉型趨勢表明，全球人工智能治理正從理想化的規(guī)則制定競爭階段，逐步邁向更為務實的治理有效性競爭階段。未來，人工智能治理的競爭力不僅取決于治理規(guī)則的先進性與前瞻性，更取決于規(guī)則對創(chuàng)新生態(tài)的培育效能、對技術突變的靈活適配能力，以及獲得國際社會廣泛認同的程度。

對于中國而言，歐盟此次治理范式轉型既是潛在挑戰(zhàn)，亦是重要發(fā)展機遇。挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)為，全球人工智能治理環(huán)境日趨復雜，多極化格局下中國需精準定位自身在全球治理體系中的角色，平衡多元利益訴求；機遇則在于，中國“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的人工智能治理邏輯，與全球治理反思所指向的“均衡治理”理念具有內(nèi)在一致性。中國應充分發(fā)揮自身在制度、市場與數(shù)據(jù)方面的獨特優(yōu)勢，將“以人為本、智能向善”的治理理念，轉化為一套既能有效防控人工智能技術風險，又能極大激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力，且可向國際社會清晰闡釋、廣泛推廣的治理體系與實踐路徑，提升中國在全球人工智能治理中的話語權與影響力。

最后，在將歐盟人工智能治理經(jīng)驗轉化為中國政策啟示的過程中，必須確立審慎的比較制度分析視角，充分考量中歐雙方在核心維度的本質(zhì)差異。中歐在社會制度基礎、發(fā)展階段特征、文化傳統(tǒng)積淀等關鍵領域存在根本性區(qū)別：歐盟的治理體系建立在成員國主權部分轉移與高度一體化的市場格局之上，其治理邏輯與區(qū)域一體化進程深度綁定；而中國治理現(xiàn)代化實踐是在統(tǒng)一的多民族國家體制框架內(nèi)推進，始終堅持國家治理體系的完整性與自主性。在治理文化與價值取向層面，歐盟公民社會發(fā)育成熟，具有深厚的數(shù)據(jù)保護傳統(tǒng)，其治理規(guī)則高度凸顯對個人權利的優(yōu)先保護；中國則形成了以“數(shù)字政府”建設為核心，強調(diào)治理的公共性、效率性與系統(tǒng)性協(xié)同的治理創(chuàng)新路徑。此類深層次的制度與語境差異，決定了歐盟的治理經(jīng)驗無法直接移植至中國場景，需結合中國的制度稟賦、發(fā)展需求與治理語境進行創(chuàng)新性轉化，在借鑒其合理內(nèi)核的基礎上，實現(xiàn)治理經(jīng)驗與本土實踐的有機適配，構建具有中國特色的人工智能治理體系。

免責聲明：本文轉自“世界科技研究與發(fā)展”，原作者蔡靜靜、 王慶瑜、 于冰潔。文章內(nèi)容系原作者個人觀點，本公眾號編譯/轉載僅為分享、傳達不同觀點，如有任何異議，歡迎聯(lián)系我們！

轉自丨世界科技研究與發(fā)展

作者丨蔡靜靜 王慶瑜 于冰潔

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