導讀

近日，國務院印發(fā)《加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化“十五五”規(guī)劃》，明確了“十五五”時期加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的思路目標、重點任務和政策措施。為深入學習貫徹《規(guī)劃》精神，中國城市規(guī)劃學會特別推出【農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化“十五五”規(guī)劃大家談】系列專家解讀活動。邀請多位專家學者圍繞統(tǒng)籌優(yōu)化村鎮(zhèn)布局、全域土地綜合整治、鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治、基本公共服務供給等核心議題，從規(guī)劃引領、城鄉(xiāng)融合、小城鎮(zhèn)發(fā)展、耕地保護等多元視角展開深度解讀，為《規(guī)劃》落地實施貢獻規(guī)劃智慧。本次活動亦是中國城市規(guī)劃學會“城市規(guī)劃70年”的系列活動之一。

本文字數(shù)：3674字

閱讀時間：12分鐘

作 者

張尚武，中國城市規(guī)劃學會常務理事、鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設分會主任委員，同濟大學教授，上海同濟城市規(guī)劃設計研究院院長

國務院印發(fā)的《加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化“十五五”規(guī)劃》（以下簡稱“十五五”規(guī)劃），是科學引領“十五五”時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質量發(fā)展的行動綱領。與“十四五”時期相比，這份規(guī)劃體現(xiàn)了新階段對農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的認識和深層次戰(zhàn)略轉型。《規(guī)劃》提出錨定農(nóng)業(yè)強國目標，以推進鄉(xiāng)村全面振興為總抓手，一體推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化。貫穿其中的核心方法論，是以系統(tǒng)思維“統(tǒng)籌”推進，大致包含了六個方面，體現(xiàn)了這一規(guī)劃蘊含的戰(zhàn)略邏輯和政策創(chuàng)新。

01

統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)強國與鄉(xiāng)村振興：

目標與路徑的系統(tǒng)整合

“十四五”時期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主線是“全面推進鄉(xiāng)村振興”，“十五五”規(guī)劃在此基礎上，首次將“錨定建設農(nóng)業(yè)強國目標”與“以推進鄉(xiāng)村全面振興為總抓手”作為總體要求的核心表述。這標志著農(nóng)業(yè)強國建設與鄉(xiāng)村振興不再是兩套話語體系，而是同一進程的兩個側面：農(nóng)業(yè)強國是目標指向，鄉(xiāng)村振興是實施路徑，共同構成了關系中國式現(xiàn)代化“全局和成色”的戰(zhàn)略支撐。

做好這一統(tǒng)籌，需要樹立系統(tǒng)思維。一是統(tǒng)籌耕地保護與產(chǎn)能提升。規(guī)劃提出“堅持產(chǎn)量產(chǎn)能、生產(chǎn)生態(tài)、增產(chǎn)增收一起抓”，耕地保護必須與產(chǎn)能提升、生態(tài)保護、農(nóng)民增收統(tǒng)籌推進，而非孤立地守住數(shù)字紅線。二是統(tǒng)籌國家糧食安全與農(nóng)民種地收益。規(guī)劃將糧食綜合生產(chǎn)能力提升至1.45萬億斤左右的約束性目標，同時強調“健全種糧農(nóng)民收益保障機制”，國家安全的大賬與農(nóng)民增收的小賬要一起算。三是統(tǒng)籌科技賦能與激發(fā)鄉(xiāng)村內生動力。規(guī)劃首次提出培育壯大農(nóng)業(yè)領域新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，加快更多先導性產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，以科技賦能農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并以農(nóng)民增收致富為基礎推動農(nóng)村現(xiàn)代化。

02

統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質量發(fā)展與常態(tài)化防止返貧致貧：高線與底線的關系

確保不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧是“十四五”以來取得的重要成果，“十五五”規(guī)劃首次在總體要求中明確提出“統(tǒng)籌建立常態(tài)化防止返貧致貧機制”。這一提法的深刻背景在于：脫貧攻堅具有長期性。規(guī)劃提出“精準做好監(jiān)測識別、健全常態(tài)化精準幫扶政策體系、分層分類幫扶欠發(fā)達地區(qū)”，從“應急幫扶”走向“長效機制”。

高質量發(fā)展是“高線”，防止返貧是“底線”——兩者不可偏廢。規(guī)劃將“持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果”放在突出位置，要求“把常態(tài)化幫扶納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌實施”。在目標設定上，規(guī)劃明確到2030年“脫貧攻堅成果持續(xù)鞏固拓展，常態(tài)化防止返貧致貧機制更加完善”。這一轉變的實質，是將防止返貧從階段性任務上升為長期性制度安排，將底線思維貫穿于高質量發(fā)展的全過程。沒有底線的守牢，高線就失去了根基，沒有高線的牽引，底線也難以持久鞏固。

03

統(tǒng)籌鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收致富：從“促增長”到“縮差距”的邏輯轉變

在“拓寬農(nóng)民增收致富渠道”章節(jié)提出對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，在語境上與“十四五”規(guī)劃有著重要差別，反映了對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展內涵認識的深化。規(guī)劃將“拓寬農(nóng)民增收致富渠道”列為重點任務，提出“培育壯大鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)”“千方百計促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)增收”。實現(xiàn)路徑是城鄉(xiāng)融合發(fā)展——規(guī)劃提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展實現(xiàn)新突破，基本公共服務均等化水平明顯提升”，通過發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)，有效縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體收入差距。

縮小城鄉(xiāng)收入差距是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的核心命題，“十五五”規(guī)劃將城鄉(xiāng)居民收入比持續(xù)縮小設定為2030年的重要目標。發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的根本目的是生活富裕。增收不再單純依賴農(nóng)產(chǎn)品價格的提升，而是通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升附加值來拓寬增收空間。從“十四五”提出構筑現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，到“十五五”的關注城鄉(xiāng)收入“比”的縮小和增收“機制”的系統(tǒng)構建，體現(xiàn)了從量的增長到增長過程和增長結果的關注，是對農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質量發(fā)展內涵的深層次考量。

04

統(tǒng)籌綠色轉型與生態(tài)價值轉換：從“治污染”到“價值轉化”的范式轉換

“十五五”規(guī)劃將綠色轉型推向新階段，將“加快農(nóng)業(yè)發(fā)展全面綠色轉型”列為重點任務，并將“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平”納入核心指標體系。從三個層面系統(tǒng)部署。一是加強農(nóng)業(yè)資源節(jié)約和生態(tài)保育，“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”。二是推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)方式。三是促進農(nóng)業(yè)生態(tài)價值轉化。提出“探索農(nóng)業(yè)生態(tài)資產(chǎn)確權，開展農(nóng)業(yè)相關生態(tài)產(chǎn)品價值核算，實施農(nóng)產(chǎn)品碳足跡管理，推進農(nóng)業(yè)領域碳交易。加力推進產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”。

規(guī)劃還提出“統(tǒng)籌發(fā)展科技農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、質量農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)”，將“綠色農(nóng)業(yè)”與“科技”“質量”“品牌”并列統(tǒng)籌，并將整治提升農(nóng)村人居環(huán)境拓展到加快生態(tài)清潔小流域建設。從“十四五”側重農(nóng)業(yè)面源污染治理，到“十五五”強調綠色發(fā)展和生態(tài)價值系統(tǒng)轉換，體現(xiàn)了生態(tài)文明背景下農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質量發(fā)展范式轉型要求——綠色不再是發(fā)展的“成本”，而是創(chuàng)造新價值的“源泉”。

05

統(tǒng)籌宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設與鄉(xiāng)村治理體系建設：從“物”的現(xiàn)代化到“人”的現(xiàn)代化

將“投資于物”和“投資于人”緊密結合，是“十五五”規(guī)劃對農(nóng)村現(xiàn)代化的認識實現(xiàn)了重要突破，超越“十四五”時期以鄉(xiāng)村建設為重點的思路，將促進人的發(fā)展和治理體系建設提升到與“物”同等重要的位置。指出要順應鄉(xiāng)村人口數(shù)量結構和村莊布局演變分化的趨勢，提高鄉(xiāng)村規(guī)劃質量和效能，以片區(qū)為單元，因地制宜統(tǒng)籌優(yōu)化村鎮(zhèn)布局。統(tǒng)籌農(nóng)村基礎設施建設和管護，創(chuàng)造鄉(xiāng)村優(yōu)質生活空間。

與十四五規(guī)劃更多聚焦設施覆蓋率，“十五五”規(guī)劃則更加注重提升“基本公共服務的供給水平”。如指標體系中，十四五規(guī)劃“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍具備綜合功能的養(yǎng)老機構覆蓋率”調整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務中心服務覆蓋率”，是要求提升最快的指標，體現(xiàn)了從“硬件達標”向“服務可及”的轉變。在人的發(fā)展方面，規(guī)劃著意強調了農(nóng)民素質提升和鄉(xiāng)村人才隊伍建設。規(guī)劃還將鄉(xiāng)村治理與宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設結合起來，提出“加強鄉(xiāng)村治理體系和能力建設”，體現(xiàn)了物質建設和社會建設的統(tǒng)一。針對鄉(xiāng)村建設的薄弱環(huán)節(jié)，提出 “農(nóng)村現(xiàn)代生活條件補短板工程” ，突出強調因地制宜完善鄉(xiāng)村建設實施機制，健全農(nóng)村基礎設施管護長效機制。

06

統(tǒng)籌政策機制創(chuàng)新與全社會參與：從“政府主導”到“多元共治”的格局重塑

“十五五”規(guī)劃提出改革創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質量發(fā)展的根本動力。在政策機制上，明確提出“提高強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能”，強調“統(tǒng)籌財政、金融、土地、人才等各類政策協(xié)同發(fā)力”。在投入機制上，規(guī)劃提出“健全財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局”。在金融支持上，鼓勵“豐富資本市場服務涉農(nóng)主體方式”。在政策體系上更加強調系統(tǒng)性，如針對支持糧食生產(chǎn)政策，提出“健全種糧農(nóng)民收益保障機制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，強化價格、補貼、保險等政策支持和協(xié)同，實施糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償，促進糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格保持在合理水平”。

規(guī)劃還強調健全推動鄉(xiāng)村全面振興長效機制，強化實績考核和監(jiān)測評估。從“十四五”以政府投入為主，到“十五五”構建財政、金融、社會多元共治的格局，規(guī)劃體現(xiàn)了政策體系從“單一主導”到“多元協(xié)同”的深層變革。

綜觀“十五五”規(guī)劃，“統(tǒng)籌”二字貫穿始終，上述六個維度的統(tǒng)籌共同指向農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質量發(fā)展的核心命題：體現(xiàn)人民為中心的發(fā)展思想，一體推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化。六個維度大概是“1+4+1”的關系，統(tǒng)籌“農(nóng)業(yè)強國與鄉(xiāng)村振興”是戰(zhàn)略方向，統(tǒng)領全局；統(tǒng)籌“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收”“高質量發(fā)展與常態(tài)化防止返貧致貧”“統(tǒng)籌綠色轉型與生態(tài)價值轉換”“宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設與鄉(xiāng)村治理體系建設”是四個重點領域；統(tǒng)籌“政策機制創(chuàng)新與全社會參與”是制度保障。三個方面共同構成了從頂層設計、實施重點到治理能力的整體推進邏輯。

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加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化“十五五”規(guī)劃，全文來了！

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