修改后的《行政復(fù)議法》已經(jīng)正式實施。與修改前相比較，最大的變化是行政復(fù)議作為化解行政糾紛的主渠道，肩負(fù)著上上下下的更大期望。如何不辜負(fù)人們的期望，關(guān)鍵是認(rèn)真的實施《行政復(fù)議法》，發(fā)揮行政復(fù)議工作監(jiān)督依法行政的作用。

作為行政法學(xué)者和執(zhí)業(yè)律師，我認(rèn)為行政復(fù)議工作在實踐中需要掌握的法律上的變化，歸納起來是“兩個一致”即修改后的行政復(fù)議法在管轄范圍、審理程序、證據(jù)與裁判規(guī)則等方面與行政訴訟法趨于一致；而聽證程序、作出復(fù)議決定等與新行政處罰法的規(guī)定趨于一致。

行政復(fù)議的實踐中可能會有爭議的問題有以下十二個方面需要重視。

一、復(fù)議前置與主渠道

行政復(fù)議成為主渠道的重要措施之一是擴(kuò)大了復(fù)議前置案件的范圍。《行政復(fù)議法》第二十三條規(guī)定：“有下列情形之一的，申請人應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟：

（一）對當(dāng)場作出的行政處罰決定不服；

（二）對行政機(jī)關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服；

（三）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責(zé)情形；

（四）申請政府信息公開，行政機(jī)關(guān)不予公開；

（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議的其他情形。

對前款規(guī)定的情形，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時應(yīng)當(dāng)告知公民、法人或者其他組織先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。〞

其中，第（三）項“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責(zé)情形；”原則上應(yīng)該做廣義上的不作為理解，即“未履行法定職責(zé)”包括拒絕履行、不依法履行、不予答復(fù)等具體情形。對于“法定職責(zé)”既包括了法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定“應(yīng)該”的職責(zé)，還包括了法律、法規(guī)、規(guī)章允許即“可以”的職責(zé)以及因行政協(xié)議等合意行為產(chǎn)生的給付義務(wù)等等，從而把行政不作為案件納入了復(fù)議前置范圍。

又如第（四）項規(guī)定的“申請政府信息公開，行政機(jī)關(guān)不予公開”之情形一直占行政訴訟案件數(shù)量的大頭，納入復(fù)議前置范圍將極大的減輕法院的壓力。

二、調(diào)解與和解

行政復(fù)議成為主渠道的重要措施之一是修改后的行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解，雙方也可以自行和解。其限制性的條款是：調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿的原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

又如行政復(fù)議法第七十四條規(guī)定，當(dāng)事人在行政復(fù)議決定作出前可以自愿達(dá)成和解，和解內(nèi)容不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

當(dāng)事人達(dá)成和解后，由申請人向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)撤回行政復(fù)議申請。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)予撤回行政復(fù)議申請、行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定終止行政復(fù)議的，申請人不得再以同一事實和理由提出行政復(fù)議申請。但是，申請人能夠證明撤回行政復(fù)議申請違背其真實意愿的除外。

而行政訴訟法第六十條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。

調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。”

出現(xiàn)上述區(qū)別的原因主要是司法權(quán)不能代替行政權(quán)，所以行政訴訟活動中的調(diào)解受到了制約，而行政復(fù)議沒有這種制約，在總則當(dāng)中作為主要原則加以規(guī)定。我一直有一個觀點，就是能用人民幣解決的問題就不是問題。

三、 終局裁決與復(fù)議終局

《行政復(fù)議法》第二十六條規(guī)定，對省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照本法第二十四條第二款“省、自治區(qū)、直轄市人民政府同時管轄對本機(jī)關(guān)作出的行政行為不服的行政復(fù)議案件〞的規(guī)定、國務(wù)院部門依照本法第二十五條第一項“國務(wù)院部門管轄下列行政復(fù)議案件：（一）對本部門作出的行政行為不服的；”的規(guī)定作出的行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。

第十三條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：

（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為。

四、注意與行政訴訟的銜接

雖然行政復(fù)議成為解決行政糾紛的主渠道，但是行政訴訟仍然是終結(jié)性的法律救濟(jì)渠道，行政復(fù)議工作必須

第一，復(fù)議前置的案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)告訴相對人，如果對行政行為不服應(yīng)先申請行政復(fù)議。

法院在2024年1月1日后收到了當(dāng)事人起訴狀時不應(yīng)受理，經(jīng)審查沒有超過復(fù)議期限的，應(yīng)當(dāng)告知其在規(guī)定的期限內(nèi)先行向有管轄權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，對于復(fù)議決定不服可以再訴至法院。如審查發(fā)現(xiàn)已經(jīng)超過復(fù)議期限的，人民法院應(yīng)該釋明復(fù)議程序或訴訟程序，如果當(dāng)事人堅持選擇行政訴訟，人民法院應(yīng)該作出不予受理的裁決。

第二，在2024年1月1日之前，已經(jīng)受理的行政復(fù)議或者行政訴訟案件，均應(yīng)按照原法律規(guī)定繼續(xù)審理，其依據(jù)是《最高人民法院關(guān)于印發(fā)<關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要>的通知》（法〔2004〕96號）確立的程序從新、實體從舊規(guī)則。

第三，起訴與復(fù)議受理限制。

《行政復(fù)議法》第二十九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的，在行政復(fù)議期間不得向人民法院提起行政訴訟。

公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請行政復(fù)議。

《行政復(fù)議法》第三十條第一款不予受理的情形第（七）項規(guī)定，“行政復(fù)議機(jī)關(guān)未受理過該申請人就同一行政行為提出的行政復(fù)議申請，并且人民法院未受理過該申請人就同一行政行為提起的行政訴訟。〞

五、要重視與行政法規(guī)、規(guī)章等下位規(guī)定的銜接

行政法規(guī)、規(guī)章等對于正確實施行政復(fù)議法具有十分重要的意義。

例如，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理有關(guān)土地的行政案件當(dāng)中，我們不僅要了解土地管理法的規(guī)定，還需要了解土地管理法實施條例的規(guī)定。

又如， 在信息公開案件列為復(fù)議前置范圍之后，這個國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《司法部關(guān)于審理政府信息公開行政復(fù)議案件若干問題指導(dǎo)意見的通知（國辦函〔2021〕132號）》對于復(fù)議工作就有了特殊的意義。

其中，第三條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對政府信息公開行為不服提出行政復(fù)議申請，有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理：

（一）單獨(dú)就行政機(jī)關(guān)作出的補(bǔ)正、延期等程序性處理行為提出行政復(fù)議申請的；（二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提供的政府信息不符合其關(guān)于紙張、印章等具體形式要求的，或者未按照其要求的特定渠道提供政府信息的；（三）在繳費(fèi)期內(nèi)對行政機(jī)關(guān)收費(fèi)決定提出異議的；

（四）其他不符合行政復(fù)議受理條件的情形。”

六、行政復(fù)議范圍的調(diào)整

調(diào)整主要是擴(kuò)大，行政復(fù)議范圍增加明確下列幾種情形，公民、法人或者其他組織也可以申請行政復(fù)議：

一是對行政機(jī)關(guān)作出的賠償決定或者不予賠償決定不服；

二是對行政機(jī)關(guān)作出的不予受理工傷認(rèn)定申請決定或者工傷認(rèn)定結(jié)論不服；

三是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政協(xié)議；

四是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中侵犯其合法權(quán)益。

七、撤銷或者部分撤銷

《 行政復(fù)議法》第六十四條行政行為有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定撤銷或者部分撤銷該行政行為，并可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出行政行為：

（一）主要事實不清、證據(jù)不足；

（二）違反法定程序；

（三）適用的依據(jù)不合法；

（四）超越職權(quán)或者濫用職權(quán)。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請人重新作出行政行為的，被申請人不得以同一事實和理由作出與被申請行政復(fù)議的行政行為相同或者基本相同的行政行為，但是行政復(fù)議機(jī)關(guān)以違反法定程序為由決定撤銷或者部分撤銷的除外。

這里需要把握的兩點：

一是原撤銷是因為違反法定程序；

二是新的可以“部分撤銷”規(guī)定。

八、適用依據(jù)沖突的處理

在行政復(fù)議工作當(dāng)中會遇見適用法律法規(guī)規(guī)章時出現(xiàn)規(guī)定不一致而產(chǎn)生沖突的情況。對于這種情況的處理原則：

（ 一）同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，特別法優(yōu)先于一般法；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，優(yōu)先適用新的規(guī)定。

（二）同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機(jī)關(guān)裁決；

（三）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決；

（四）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。

九、申請行政復(fù)議的特殊情況處理

行政復(fù)議受理過程中還會有一些特殊情況，需要依法作出處理。

一是對兩個以上國務(wù)院部委共同作出的行政行為不服，可以向任何一個國務(wù)院的部委申請復(fù)議，由作出行政行為的國務(wù)院部委共同作出復(fù)議決定。

二是對擔(dān)任本級行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職能的司法行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，申請人可以自行選擇向該司法行政機(jī)關(guān)所屬的行政機(jī)關(guān)即本級政府申請復(fù)議，也可以選擇向上級司法行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議（行政復(fù)議法第二十八條）。

十、復(fù)議期間執(zhí)行的停止

行政復(fù)議法第四十二條規(guī)定，行政復(fù)議期間行政行為不停止執(zhí)行；但是有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行：

（一）被申請人認(rèn)為需要停止執(zhí)行；

（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行；

（三）申請人、第三人申請停止執(zhí)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為其要求合理，決定停止執(zhí)行；

（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定停止執(zhí)行的其他情形。

比較原行政復(fù)議法規(guī)定的“可以停止執(zhí)行”，“應(yīng)當(dāng)”更有利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，減少矛盾激化的可能性。

十一、復(fù)議可以一并處理賠償問題

行政復(fù)議法第七十二條規(guī)定，申請人在申請行政復(fù)議時一并提出行政賠償請求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對依照《中華人民共和國國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)不予賠償?shù)模谧鞒鲂姓?fù)議決定時，應(yīng)當(dāng)同時決定駁回行政賠償請求；對符合《中華人民共和國國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)模跊Q定撤銷或者部分撤銷、變更行政行為或者確認(rèn)行政行為違法、無效時，應(yīng)當(dāng)同時決定被申請人依法給予賠償；確認(rèn)行政行為違法的，還可以同時責(zé)令被申請人采取補(bǔ)救措施。

申請人在申請行政復(fù)議時沒有提出行政賠償請求的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法決定撤銷或者部分撤銷、變更罰款，撤銷或者部分撤銷違法集資、沒收財物、征收征用、攤派費(fèi)用以及對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政行為時，應(yīng)當(dāng)同時責(zé)令被申請人返還財產(chǎn)，解除對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)措施，或者賠償相應(yīng)的價款。

十二、維護(hù)行政復(fù)議決定的權(quán)威

作為化解行政爭議的主渠道，行政復(fù)議決定要有權(quán)威性。

第一，要做到盡可能的公平公正，化解矛盾，減少對行政復(fù)議決定不服的行政訴訟。

第二，要認(rèn)真的執(zhí)行行政復(fù)議法的相關(guān)規(guī)定，對不主動執(zhí)行行政復(fù)議決定的行政機(jī)關(guān)和工作人員要依法嚴(yán)肅處理。

附相關(guān)的法條：

第八十條　行政復(fù)議機(jī)關(guān)不依照本法規(guī)定履行行政復(fù)議職責(zé)，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的處分；經(jīng)有權(quán)監(jiān)督的機(jī)關(guān)督促仍不改正或者造成嚴(yán)重后果的，依法給予降級、撤職、開除的處分。

第八十一條　行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動中，徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為的，依法給予警告、記過、記大過的處分；情節(jié)嚴(yán)重的，依法給予降級、撤職、開除的處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第八十二條　被申請人違反本法規(guī)定，不提出書面答復(fù)或者不提交作出行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，或者阻撓、變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復(fù)議的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的處分；進(jìn)行報復(fù)陷害的，依法給予降級、撤職、開除的處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第八十三條　被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定書、調(diào)解書、意見書的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的處分；經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的處分。

王才亮

學(xué)者型律師，北京市才良律師事務(wù)所名譽(yù)主任，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院、人民大學(xué)律師學(xué)院兼職教授，中國建設(shè)管理與房地產(chǎn)法研究中心執(zhí)行主任，中華全國律師協(xié)會憲法與行政法專業(yè)委員會顧問。出版專著三十余本，發(fā)表論文百余篇。2010年獲《時代周報》時代人物，《中國律師》雜志年度新聞人物。2011年獲《中國新聞周刊》“影響中國年度人物”；《南方人物周刊》“50名中國年度魅力人物”。

才行法道 良舉公正