新書推薦 | 城市發展的“財”與“政”：近代上海工部局財政制度研究

內容簡介

本書是關于近代上海公共租界工部局財政制度的研究，主要探討近代上海城市財政現代化與城市治理現代化的相互演進關系。財政制度關乎“收”和“支”的系統性構造，城市發展中“財”從何處來？“政”往何處施？圍繞這些問題，工部局不斷“移植調適”，發展出可持續增長的“稅源”，通過管理職能的發揮實現了有效的城市管理。同時，本書通過橫向比較研究，揭示了近代上海城市財政制度的示范、引領作用，及其對國內其他城市財政制度演變的影響。

作者簡介

李東鵬，山東淄博人，歷史學博士，副研究館員，現工作于上海廣播電視臺版權資產中心（上海音像資料館），上海交通大學博士后流動站、上海文化廣播影視集團有限公司博士后工作站聯合培養博士后（在站）。主要從事城市史、歷史影像研究，參加多項國家社科基金重大課題、上海市哲學社會科學規劃課題，先后在《史林》《經濟社會史評論》等核心刊物發表論文多篇，參與編寫《從工部局大樓到上海市人民政府大廈：一幢大樓與一座城市的變遷》等多部著作，出版譯著《梅與竹：中國傳統蘇州評彈》。

目錄

導讀

第一章 　 移植調適：工部局財政管理制度的形成

第一節 　 工部局財政管理制度的淵源

第二節 　 體系建構：《 土地章程 》 與工部局的財政管理制度

第三節 　 “市稅”的選擇：租地人會議時期財稅模式的確立

第二章 　 相伴成長：工部局財政收入與城市經濟發展

第一節 　 地稅

第二節 　 房捐

第三節 　 碼頭捐

第四節 　 執照捐

第三章 　 權責不等：２０世紀３０年代工部局的財政困境

第一節 　 工部局財政收支發展階段分析

第二節 　 公共租界外僑群體的抗稅斗爭

第三節 　 工部局電氣處的出售與財政問題的出現

第四節 　 由局內人的評論所想

第四章 　 持籌握算：工部局的財政支出與職能發揮

第一節 　 由簡至繁：工部局財政支出結構變遷

第二節 　 財政支出與管理職能發揮

第三節 　 個案分析：工部局大樓籌建中的財務運作

第四節 　 問題隱伏：２０世紀３０年代工部局的緊縮行動

第五章 　 比較視野：近代中國城市財政考察

第一節 　 國內租界城市財政概況與比照

第二節 　 沖擊下的仿效：國內城市財稅與市政的起步發展

結論

參考文獻

表格目錄索引

圖片目錄索引

后記

精彩書摘

以下內容節選自本書第二章 第二節 房捐

房稅是以房屋為對象進行征稅，按照房屋的計稅值或租金收入向產權人征收的一種稅。我國在古代社會便已對房產開征稅收，如《周禮》記載周代“掌斂廛布于泉府”，唐代“請稅屋間架”，清朝初期地方上曾征收鋪面行稅、間架房稅等。上海公共租界工部局征收的房捐，又稱房稅、市政總捐、市稅和巡捕捐，“租界之抽房捐，自設工部局始。工部局者，專理租界道路事宜者也。道路常需整治，則有役料之費。道路常需彈壓，則有探捕之費。推之晝有灑水之費，夜有燃燈之費。凡諸□作，倘無常款，何從取給，此工局之所以議抽捐也”。

房捐收入是工部局最重要的收入之一，長期占總收入的最高比重。1870年以前，房捐稅稱為House Tax。1870年5月9日、13日召開的公共租界納稅人會議通過決議，將房捐改稱市政稅（general municipal rate），取消照明捐。通過提高房捐率，整合一般市政捐稅統一歸并到市政稅中，體現了“執簡御繁”的稅制改革特征，為方便計，本文仍稱市政稅捐為房捐。

除正常繳納市政捐外，工部局還征收“特別市政捐”。“特別市政捐”是對公共租界界外筑路地區房屋征收的房捐。因工部局所征捐稅名目，皆在《土地章程》中有詳細規定，凡章程規定外之新捐稅，悉須冠以“特別”（special） 二字。越界筑路區域不屬于公共租界，《土地章程》不適用于這一區域。故征收沿界外馬路建筑的房捐，“亦自為《土地章程》所未經規定，故亦須名為市政特捐”。在1907年度工部局年報的財政報表中，將界外房捐與界內房捐分列，界內房捐為市政總捐，界外房捐稱為市政特捐。另須注意一點，繳納界外房捐的外僑居民亦無參加納稅人會議的權力。

房捐須按照房捐率，由居住者于每季度初向工部局預繳該季度房捐。繳稅前，工部局將外僑每人所應納數額公布，早期由其自己前往工部局自繳。后因華人房捐征收人數龐大，且無登記姓名，遂由工部局派收稅員征收。界外馬路區域的特別房捐，為工部局依靠自身權利強制征收，發生了許多沖突，后文將詳細介紹。

房捐征收的法律依據，最早源于1869年《上海洋涇浜北首租界章程》第九款規定：“亦準將地基價值、房屋租金自行估算，以憑收捐，但地捐須與房捐相準，地捐照所估時值地價抽取，房捐照所估每年應收租金收取，總之，地捐如系抽一兩，則房捐所抽不得過二十兩，余俱仿此類推。”1898年修訂的《土地章程》未修改。

對于抗稅行為，在1869年《上海洋涇浜北首租界章程》第十三款規定：“倘有人不肯付捐（即照此章所抽之各項捐款）及不肯遵繳罰款（即后附規例內各犯例之罰款），即由公局或所委之經理人投該管官署控追，俟奉準后，按律施行，以便將欠捐追回。若欠捐人系屬貨主，無從查尋，或系在該管官員所轄地界之外，或系查無領事管束之人，則公局俟奉地方官批準后，即將該貨（即應完各捐之貨有不付延遲等情）扣留備抵，或另行設法將欠捐追回；若查系房地業主，即酌取產業若干，以足抵欠捐之數為止。”時人曾形象地形容工部局的收租行為：

房租必須早交，拖延實難輕恕。

如敢借詞延宕，釘門莫怪忽遽。

若然為數稍多，還要捕房里去。

區區言出令行，問汝可敢抗拒。

但在工部局界外筑路地區所征收的特別捐，工部局并未享有絕對權力，并且時常與中國地方當局發生沖突。1933年，普益地產公司致函工部局董事會，提到“由于上海市政府的代表將該公司在大西路正在建造中的房屋門牌拆除，因而造成了困難”。總裁稱：“該土地是在華人地契名下，它僅在工部局所屬的道路上有進出口。由于所提到的房屋坐落在中國領土上，美國總領事曾提出，他不能替該公司采取任何措施。在他看來，工部局對建造在中國領土上的房屋，無權堅持掛上工部局的門牌。工部局以前從未要求享有這種權利，只是與住房者通過協議才采取這種行動，并由于考慮到對公用事業提供這種方便，它們可向工部局繳納特別捐。”董事會在認真討論后，決定：今后工部局的門牌不再裝在這些房屋上。這是由于這些房屋所處地區的關系，否則將導致與中國當局重新發生沖突。但是，工部局往往通過其提供諸如自來水、供電等手段，獲得額外的稅收權力，卡爾·克勞記述到工部局在越界筑路地區的征稅手段：

工部局也修建了穿越中國鄉間的道路，外國人于是開始購買位于這些道路兩側的地皮并建造房屋。實際上，這些道路位于中國人的地區，工部局在那兒沒有絲毫權力。可是，這些道路是用工部局的資金修建的，治安和防火也由工部局提供資金。公用事業的控制權使工部局控制了這些位于遠處的房地產，這種控制甚至到了迫使房地產所有人提交建筑計劃以求核準的程度。如果你不承認工部局的權威，你可能沒有一盞電燈可用。我曾租用一處位于這些租界外的道路旁的房屋，在上海電力公司可能考慮用電申請之前，我必須簽署一份包括稅收問題的協議。近年來，整個中國人社會出現了幾次抗稅。一旦切斷水、電和電話的措施失敗，工部局就動用最后一招，封閉道路。

工部局自身雖然知道在界外筑路地區征稅行為不合法，但其并未停止進行征捐的行為，工部局以居住者享用工部局提供的基礎設施便利為理由，進行強制征繳。工部局的越界修路行為，本已是損害中國主權的行為，工部局在法理上更沒有征稅的依據，這些行為從本質上證明工部局就是侵略強權的產物。

上圖為 1940年公共租界房客報告單

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