適度超前筑基 融合創新賦能 “十五五”時期我國新型基礎設施建設的戰略路徑

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），將新型基礎設施建設提升至現代化產業體系支撐的戰略高度，明確提出“適度超前建設新型基礎設施，推進信息通信網絡、全國一體化算力網、重大科技基礎設施等建設和集約高效利用，推進傳統基礎設施更新和數智化改造”。這一部署既是對“十四五”時期建設成果的繼承深化，更是應對科技革命浪潮、培育新質生產力的關鍵舉措。在“十五五”這一夯實現代化基礎的關鍵時期，亟需精準把握政策新要求、科學研判發展新形勢、系統謀劃實施路徑，以新型基礎設施的“硬支撐”激活高質量發展的“軟動能”。

圖/中經視覺

“十五五”規劃建議對新型基礎設施提出新要求

戰略定位新升級：從“基礎支撐”到“先行引領”。《建議》首次將新型基礎設施建設與新質生產力發展直接掛鉤，明確其“先行引領”的戰略價值。與“十四五”時期側重補短板、建規模不同，新階段的“適度超前”具有鮮明的目標導向：一方面，要支撐新能源、低空經濟等戰略性新興產業集群發展；另一方面，需前瞻布局量子科技、具身智能等未來產業所需的底層設施。這種超前布局不是簡單的時間維度考慮，而是基于技術趨勢、產業發展和國家戰略的統籌謀劃，通過前瞻性建設新興產業和未來產業發展所需的新型基礎設施，使我國在人工智能時代持續保持全球領先地位。

建設布局新維度：從“分散推進”到“系統集約”。《建議》突出“全國一盤棋”的系統思維，破解“十四五”時期存在的布局碎片化問題。在空間維度上，強調信息通信網絡、算力網等基礎設施的全國一體化布局，通過“東數西算”升級、城市群設施協同等方式優化資源配置。在建設模式上，明確“集約高效利用”原則，要求深化行業內及跨行業共享，避免重復建設與資源浪費。例如，在算力設施建設中，不僅追求規模擴張，目標較“十四五”末期實現算力翻倍；更注重算網協同與綠色集約，推動算力資源向可再生能源富集地區適度傾斜。

技術發展新方向：從“規模普及”到“質效突破”。《建議》明確了技術升級的三大主攻方向：一是通信網絡向“智聯泛在”演進，推進5G-A網絡重點覆蓋，加速萬兆光網規模化應用，啟動6G技術研發與標準制定。二是算力設施向“智能集約”升級，構建全國一體化算力網，破解算力分布不均、利用效率不高的結構性矛盾。三是創新設施向“原始創新”聚焦，強化重大科技基礎設施建設，為集成電路、工業母機等領域攻關提供支撐。這種從“量的積累”到“質的飛躍”的轉變，彰顯了新基建與科技自立自強內在邏輯的高度一致。

價值實現新路徑：從“單體建設”到“融合賦能”。“推進傳統基礎設施更新和數智化改造”的部署，構建了新基建與傳統基建融合發展的新范式。一方面，要推動“新基建+工業化”，以工業互聯網、物聯網、標識解析體系為核心，賦能制造業數字化轉型，實現智能生產、柔性制造和協同創新；另一方面，要推動“新基建+城鎮化”，結合智慧城市、智能交通、智慧能源等場景，構建城市“數字孿生”體，提升城市治理現代化水平和居民生活品質。此外，在農業、醫療、教育、金融等傳統行業，新基建的應用也將從“錦上添花”變為“不可或缺”，成為行業變革的核心驅動力。

“十五五”時期新型基礎設施建設機遇與挑戰

從發展機遇來看：一是政策支持力度持續加大。《建議》明確提出“適度超前建設新型基礎設施”，將其納入現代化基礎設施體系的核心構成。政府將通過財政補貼、融資支持等多種方式，加大對新型基礎設施建設的支持力度。例如，中央財政設立新型基礎設施建設專項基金，地方政府通過發行地方政府專項債券、開發性金融等手段，引導社會資本參與新型基礎設施建設。這些政策措施為新型基礎設施建設提供了堅實的資金保障，降低了企業的運營成本，提高了盈利能力，激發了經營主體的投資熱情。

二是技術創新驅動發展。新一輪科技革命和產業變革加速演進，為新型基礎設施建設提供了強大的技術支撐。5G、大數據、人工智能、區塊鏈等前沿技術的快速發展，推動了新型基礎設施的智能化、數字化、網絡化升級。例如，5G技術的低延時、高帶寬、大連接特性，為工業互聯網、智能交通、智慧醫療等領域的發展提供了可能；人工智能技術的廣泛應用，提高了新型基礎設施的運營效率和管理水平；區塊鏈技術的去中心化、不可篡改等特性，為數據安全和隱私保護提供了解決方案。技術創新不僅催生了新的經濟增長點，也為新型基礎設施建設帶來了新的發展機遇。

三是市場需求持續釋放。隨著我國經濟社會的快速發展，對新型基礎設施的需求日益旺盛。在產業數字化方面，傳統產業對數字化轉型的需求迫切，需要新型基礎設施提供強大的算力、數據存儲和傳輸能力。例如，制造業企業通過工業互聯網平臺實現設備的互聯互通和數據的實時采集分析，提高了生產效率和產品質量；農業領域利用物聯網技術實現精準種植和智能灌溉，提升了農業生產的智能化水平。在數字產業化方面，新興產業的快速發展對新型基礎設施提出了更高的要求。例如，人工智能、大數據、云計算等產業的發展需要大規模的數據中心和算力網絡支持；電子商務、在線教育、遠程醫療等新業態的興起，也需要高速穩定的網絡基礎設施保障。

四是區域協調發展帶來新空間。《建議》強調增強區域發展協調性，推動東中西、南北方協調發展。這為新型基礎設施建設在區域間的布局優化提供了契機。一方面，東部地區可以依托其技術、人才和產業優勢，加快新型基礎設施的創新應用和高端發展，打造具有國際競爭力的數字產業集群；另一方面，中西部地區可以充分發揮其資源優勢，承接東部地區的運算需求，建設大規模數據中心等新型基礎設施，推動“瓦特”產業向“比特”產業轉化。例如，“東數西算”工程的實施，將東部地區的算力需求有序引導到西部地區，促進了區域間的資源優化配置和協同發展。

從主要挑戰來看：一是核心技術受制于人。盡管我國在新型基礎設施建設領域取得了顯著成就，但在一些關鍵核心技術方面仍存在短板，必須依靠自主創新突破瓶頸。例如，高端芯片、關鍵軟件、操作系統、數據庫管理系統等核心技術仍然依賴進口，面臨風險和信息安全隱患。核心技術受制于人，不僅增加了新型基礎設施建設的成本，也影響了我國在全球科技競爭中的地位。

二是區域發展不平衡。我國新型基礎設施建設存在明顯的區域差異。東部地區由于經濟發達、科技資源豐富，在5G網絡、數據中心等建設方面走在前列。而中西部地區受資金、技術等因素限制，基礎設施建設相對滯后。這種區域不平衡不僅影響了全國新型基礎設施整體效能的發揮，也加劇了地區之間的發展差距。例如，東部地區的5G基站密度遠高于中西部地區，在發展數字產業時具有明顯的基礎設施優勢。此外，新型基礎設施的布局尚未與各地區的資源稟賦有效匹配，制約了其可持續發展。

三是安全風險日益凸顯。隨著新型基礎設施的廣泛應用，網絡安全、數據安全等問題愈發突出。黑客攻擊、數據泄露等事件頻發，給個人隱私、企業利益乃至國家安全帶來嚴重威脅。在新型基礎設施建設過程中，云計算、大數據、人工智能、物聯網等數字智能技術的廣泛應用，也將自身的安全風險嵌入了新型基礎設施建設、應用和管理之中。數字設備和系統的芯片、架構、傳感器等核心零部件的供給穩定性、安全性等風險，在新型基礎設施規模化應用中交織放大。

四是商業運營有待優化。新型基礎設施建設投資規模大、回收周期長，對建設企業的資金實力提出了更高要求。同時，新型基礎設施的運營維護也需要大量的資金投入，包括設備更新、技術升級、人員培訓等方面。此外，新型基礎設施的市場化運營機制尚不完善，部分項目存在重建設輕運營的現象，導致設施利用率不高、經濟效益不佳。例如，一些數據中心建成后，由于缺乏有效的市場對接和運營模式創新，算力資源閑置浪費，無法形成可持續的商業模式。

政策建議

強化頂層設計，構建統籌協調新機制。建議成立國家層面的“新型基礎設施建設協調機制”，統籌協調發改、工信、科技、網信、財政、自然資源等部門，打破部門壁壘和地方保護主義。制定發布“十五五”新型基礎設施建設發展規劃，明確總體目標、重點任務、空間布局和實施路徑。建立全國統一的新基建項目庫和統計監測體系，避免盲目投資和重復建設，確保“一張藍圖繪到底”。

聚焦核心技術，打好自主創新攻堅戰。實施“新基建強基工程”，將新基建領域的核心技術攻關列為國家重大科技專項。一是加大基礎研究投入，通過國家自然科學基金、國家重點研發計劃等，長期穩定支持高校和科研院所在下一代通信、基礎軟件、核心算法、新材料等領域開展前沿探索。二是強化企業創新主體地位，鼓勵龍頭企業牽頭組建創新聯合體，對攻克關鍵核心技術的企業給予研發費用加計扣除、政府采購、首臺（套）保險等政策傾斜。三是培育產業生態，圍繞國產芯片、操作系統等，打造開源社區和產業聯盟，吸引產業鏈上下游企業協同創新，形成自主可控的產業閉環。

深化融合應用，打造數字經濟新引擎。實施“新基建賦能千行百業”行動計劃。一是開展行業示范，在智能制造、智慧能源、智慧物流、智慧農業等重點領域，遴選一批國家級融合應用試點示范項目，總結可復制、可推廣的經驗模式。二是降低應用門檻，鼓勵電信運營商、云服務商等推出普惠性的“上云用數賦智”服務包，為中小企業數字化轉型提供低成本、快部署的解決方案。三是培育應用生態，舉辦新基建應用創新大賽，開放政府和公共數據資源，鼓勵開發面向具體場景的創新應用，催生一批“殺手級”應用，形成“建設—應用—收益—再投資”的良性循環。

完善數據治理，激活數據要素新價值。加快構建數據基礎制度體系。一是加快立法進程，推動出臺數據要素市場方面的法律法規，明確數據產權、流通規則、定價機制和責任劃分。二是培育多層次市場，支持北京、上海等地數據交易所高質量發展，鼓勵區域性、行業性數據交易場所開展特色化經營，形成全國統一、分工明確的數據交易市場網絡。三是發展可信流通技術，大力支持隱私計算、區塊鏈、聯邦學習等技術的研發和應用，建立數據安全可信的流通環境，讓數據“敢流通、愿流通”。

創新投融資模式，拓寬資金來源新渠道。構建政府引導、市場主導、社會參與的多元化投融資格局。一是發揮政府投資撬動作用，設立國家級新基建發展引導基金，通過股權投資、債權投資等方式，吸引社會資本參與。二是深化政府和社會資本合作（PPP），在智慧城市、智能交通等領域，推出一批收益機制清晰、商業模式成熟的PPP項目。三是創新金融支持，支持符合條件的新基建企業在科創板、創業板上市融資，發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs），盤活存量資產。

筑牢安全屏障，構建綜合保障新體系。堅持總體國家安全觀，將安全理念貫穿新基建始終。一是建立安全審查機制，對新基建的核心設備、技術、服務實施嚴格的安全審查和準入制度。二是提升內生安全能力，推動新基建在規劃設計階段就同步考慮安全防護，發展內生安全、動態防御等新技術。三是強化供應鏈韌性，建立關鍵設備和技術的備份系統，推動供應鏈多元化，降低對單一來源的依賴，確保在極端情況下新基建能夠穩定運行。

堅持綠色發展，引領可持續建設新方向。將綠色低碳作為新基建的硬約束。一是制定強制性標準，修訂和新建數據中心、5G基站等設施的能效標準，并加強監督檢查。二是推廣綠色技術，鼓勵采用液冷、浸沒式冷卻等先進節能技術，推動新基建項目直接采購綠電，建設“源網荷儲”一體化項目。三是賦能全社會減排，鼓勵開發基于新基建的碳監測、碳管理平臺，為工業、建筑、交通等領域的節能降碳提供數字化解決方案。

“十五五”時期，是我國全面建設社會主義現代化國家的關鍵階段，也是新型基礎設施建設承上啟下、深化發展的戰略機遇期。必須深刻領會和把握新階段的新要求，清醒認識面臨的機遇與挑戰，以更大的決心、更實的舉措，推動新基建從“鋪路筑網”向“賦能增效”的深刻轉變，為加快發展新質生產力、推進中國式現代化建設，提供堅如磐石的數字基石。

（中國電子信息產業發展研究院政策法規研究所所長 彭健）