觀點丨馬懷德：通過專門立法補齊低空管理領域的制度短板

馬懷德

中國人民大學校長

從低空觀光、無人機表演到低空通勤、同城無人機物流配送等場景應用，低空經濟正加速“飛”入公眾視野，“飛”進千家萬戶。

今年的政府工作報告提出，打造集成電路、航空航天、生物醫藥、低空經濟等新興支柱產業。《法治日報》記者注意到，這已是低空經濟第三次被寫入政府工作報告。

如何讓低空經濟“飛”得安全，如何為低空經濟高質量、可持續發展提供法治支撐，記者近日采訪了多位全國人大代表和政協委員。

明確權責統一標準

低空經濟在給人們帶來便利的同時，安全風險同步顯現。

“我國低空經濟正從試點探索向規模化發展邁進，航空器數量激增、應用場景不斷拓展，空域管理、飛行監管、安全防控等領域的新問題、新挑戰層出不窮。”全國政協委員、上海航天信息科技研究院院長、華東師范大學國家安全與應急管理研究院院長伍愛群告訴記者。

面對此前發生的無人機違規闖入機場凈空區干擾航班起降、非法抵近敏感區域拍攝竊取涉密信息、墜機傷人及非法拍攝侵犯公民隱私等事件，全國政協委員、中國人民大學校長馬懷德指出，傳統以有人駕駛航空器為核心的空域管理模式，已難以適配無人機“低慢小”的運行特性，低空管理領域的制度短板亟須通過專門立法補齊。“值得注意的是，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》作為我國首部專門規范無人機管理的行政法規，精準填補了相關立法空白。”馬懷德說。

“當前低空經濟迫切需要完善的法治體系加以規范和保障。”伍愛群說，“唯有以法治明確權責邊界、統一標準規范、強化監管執法、化解發展矛盾，才能實現低空安全與產業發展的同頻共振，推動低空經濟在法治化軌道上行穩致遠。”

從立法層面看，我國已經建立起以民用航空法為核心，以《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》《通用航空飛行管制條例》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等行政法規以及《民用航空使用空域辦法》《民用航空安全管理規定》等部門規章為組成部分的法律法規框架。

“這些規范主要適用于民用航空。”全國政協委員、中華全國律師協會監事長呂紅兵認為，低空經濟具備新質生產力的顯著特征，應通過專門立法激勵發展、發揮功能。

健全法治完善體系

安全是低空經濟發展的前提和底線，法治是筑牢低空安全防線、推動產業高質量發展的根本保障。

呂紅兵建議，以新興產業、未來產業為載體，建立產業促進法律制度體系。將國家中長期產業政策要求提升至產業促進法律制度的高度。借鑒清潔生產促進法、循環經濟促進法等立法實踐，制定人工智能、商用航天、低空經濟等新興產業、未來產業促進法律制度。在此基礎上，提煉形成具有中國特色的新質生產力產業促進法。

低空經濟由低空制造、低空飛行、低空保障、綜合服務等多個業態組成。呂紅兵提出，立足我國低空經濟發展現狀及需求，采用更側重促進型的立法模式。

“加快低空領域專門立法進程，清晰界定低空飛行的定義、范圍、管理主體、權責劃分，明確航空器生產制造、適航認證、飛行運營、安全防控等各環節的法律責任。”伍愛群建議，完善配套的行政法規和地方性法規，結合不同地區低空經濟發展特點，制定差異化的實施細則，形成“國家立法+地方配套”體系。

呂紅兵建議，在促進低空經濟立法中，規定國家對低空空域的所有權；在低空界定方面，對低空空域絕對高度予以明確，平衡公共安全維護、交通管制便捷、資源高效利用之間的關系；在安全保障方面，應依法確立安全為先原則，并將此貫穿低空經濟發展全過程，包括航空器制造與登記、運營方資質和許可、基礎設施建設與運營、交通規則制定及監管、數據采集并合規。

新修訂的民用航空法有鼓勵低空經濟領域“應用拓展”“促進低空經濟發展”的表述。對此，呂紅兵建議加強在醫療救護、交通運輸、物流配送、國土能源、氣象測繪、文體旅游以及農業、海洋等方面的應用拓展，并制定科學性、系統化的配套管理規則。

伍愛群建議加快統一低空領域技術標準、運營標準、監管標準，從飛行器性能、通信導航、空域劃設、飛行管控等方面構建完備的標準體系。

協同共治守護安全

“只有管得住，才能放得開”逐漸成為低空經濟行業共識，行業總體正在走向規范治理道路。

低空管理覆蓋空域管理、公共安全、生產監管、市場規范等多個領域。在全國人大代表、中國航發湖南動力機械研究所專職總師單曉明看來，要常抓不懈，繼續完善低空安全管理體系。同時，疏堵結合，解決空域資源供需失衡難題。還要推進改革機構，提高基層低空交通管理能力。

伍愛群建議，堅持“安全第一、包容審慎”的原則，在立法和監管中兼顧安全保障與產業創新。他認為，低空經濟涉及空管、民航、工信、公安、應急等多個部門，跨領域、跨區域特征顯著，要建立健全“統一領導、分工負責、協同聯動”的低空綜合監管機制，明確各部門的監管職責和協作流程，推動監管信息共享、執法聯動響應。

呂紅兵提出，鼓勵成立低空經濟領域行業協會、產業聯盟；發揮國資引導作用，帶動社會資本參與；完善投融資服務體系；加大技術創新支持和知識產權保護；支持標準體系和試驗驗證平臺建設；深化國際合作。

全國人大代表、中國民航大學副校長吳仁彪建議，各地要盡快設立“空中交警”隊伍，應本著循序漸進的原則，隨著市場規模的擴大，逐步增加。

“強化執法能力建設，配備專業的低空監管執法隊伍和設備，運用衛星定位、雷達探測、通感一體、大數據等技術手段，構建智能化、全流程的監管執法體系，實現對低空飛行活動的精準監測、及時預警、快速處置。”伍愛群建議，加大對違法違規飛行行為的處罰力度，對“黑飛”、無證運營、超范圍飛行等行為形成有效震懾，切實維護低空飛行秩序和公共安全。

自2026年1月1日起施行的新修訂的治安管理處罰法，已把無人機“黑飛”列入處罰范圍。前不久，公安部公布8起依法打擊無人機“黑飛”違法犯罪典型案例。為充分發揮警示教育作用，吳仁彪建議各地公安部門要定期公布典型案例，這對于提高公民的法律意識、普及低空安全飛行基本知識、保障低空經濟安全發展有著重要意義。

“要強化法治宣傳教育和社會共治，推動形成低空安全治理的合力。”伍愛群指出，要引導社會公眾樹立正確的低空安全觀念，鼓勵行業協會、企業、科研院所等社會力量參與低空安全治理，形成政府監管、行業自律、企業負責、社會監督的低空安全共治格局。

文章來源：《法治日報》

微信編輯：張菁菁

人大國發院是中國人民大學集全校之力重點打造的中國特色新型高校智庫，現任理事長為學校黨委書記張東剛，現任院長為林尚立教授。2015年入選全國首批“國家高端智庫”建設試點單位，并入選全球智庫百強，2018年初在“中國大學智庫機構百強排行榜”中名列第一。2019年在國家高端智庫綜合評估中入選第一檔次梯隊，是唯一入選第一檔次梯隊的高校智庫。

人大國發院積極打造“新平臺、大網絡，跨學科、重交叉，促創新、高產出”的高端智庫平臺。圍繞經濟治理與經濟發展、政治治理與法治建設、社會治理與社會創新、公共外交與國際關系四大研究領域，匯聚全校一流學科優質資源，在基礎建設、決策咨詢、公共外交、理論創新、輿論引導和內部治理等方面取得了顯著成效。人大國發院以“中國特色新型高校智庫的引領者”為目標，扎根中國大地，堅守國家戰略，秉承時代使命，致力于建設成為具有全球影響力的世界一流大學智庫。

微信二維碼