歐盟外交政策接連受挫，從對(duì)烏克蘭援助資金籌措艱難到對(duì)伊朗戰(zhàn)爭(zhēng)反應(yīng)不一，這些困境正引發(fā)要求徹底改革該集團(tuán)外交運(yùn)作方式的呼聲。

九位歐盟外交官、官員、立法者和專家表示，歐盟無法做出統(tǒng)一決策——例如解凍對(duì)基輔的900億歐元（約 7157.7億元人民幣）貸款、對(duì)約旦河西岸暴力定居者實(shí)施制裁以及執(zhí)行針對(duì)俄羅斯的措施——暴露出了一種系統(tǒng)性的癱瘓。

這不僅僅是內(nèi)部流程的問題：隨著中東沖突升級(jí)、俄羅斯在烏克蘭的戰(zhàn)爭(zhēng)持續(xù)以及跨大西洋關(guān)系緊張，外交官們表示，在地緣政治決策速度超過其體系處理能力之際，歐盟面臨被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)僵局的不滿正在公開化，以德國(guó)和瑞典為首的越來越多的國(guó)家正推動(dòng)嚴(yán)格限制——或完全廢除——允許單個(gè)成員國(guó)首都阻止行動(dòng)的“一票否決權(quán)”。

根據(jù)德國(guó)豐克媒體集團(tuán)的消息，德國(guó)外交部長(zhǎng)約翰·瓦德普爾上周六表示：“我們應(yīng)該在本屆立法任期結(jié)束前廢除歐盟外交和安全政策中的一致同意原則，以便在國(guó)際上更有行動(dòng)力，真正成熟起來。我們最近幾周在援助烏克蘭和對(duì)俄羅斯制裁方面獲得的所有經(jīng)驗(yàn)都表明了這一點(diǎn)。”

上月，瑞典首相烏爾夫·克里斯特松表示，關(guān)于使用合格多數(shù)表決制來制定外交政策決策的討論將在領(lǐng)導(dǎo)人中“再次提出”。這一推動(dòng)正值匈牙利——距離其4月12日大選不到一周——屢次拖延包括對(duì)基輔900億歐元（約 7157.7億元人民幣）貸款在內(nèi)的重大決策之際，這加劇了其他成員國(guó)首都的擔(dān)憂，即歐盟外交政策成果可能被國(guó)內(nèi)政治挾持。外交官們警告，即使總理維克托·歐爾班失去權(quán)力，根本問題依然存在，因?yàn)橐恢峦庠瓌t允許任何政府扮演同樣的阻撓角色。

“我們?cè)跊Q策方式上存在嚴(yán)重問題，”歐洲議會(huì)外交事務(wù)委員會(huì)成員、西班牙社會(huì)黨議員納喬·桑切斯·阿莫爾表示。“每個(gè)月都有新問題凸顯這種趨勢(shì)。我們必須做出反應(yīng)。”

另一個(gè)集團(tuán)——包括法國(guó)、比利時(shí)和一些擔(dān)心被碾壓的小成員國(guó)——?jiǎng)t堅(jiān)持捍衛(wèi)否決權(quán)，認(rèn)為這關(guān)乎其國(guó)家利益核心。

比利時(shí)首相巴特·德韋弗上月在布魯塞爾對(duì)記者表示：“我認(rèn)為，現(xiàn)在發(fā)起關(guān)于歐洲一致同意規(guī)則的辯論，將是使其陷入真正麻煩的最快途徑。”

歐洲各國(guó)首都近乎普遍認(rèn)同一點(diǎn)：現(xiàn)行體系運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。

“看看對(duì)約旦河西岸定居者的制裁——完全是一場(chǎng)災(zāi)難，”一位了解該議題的歐盟高級(jí)官員表示。他指的是對(duì)極端以色列定居者實(shí)施制裁的、獲得廣泛支持但被匈牙利阻止的計(jì)劃。“我們27國(guó)中有26國(guó)支持，連德國(guó)也贊成，但因?yàn)橐粐?guó)我們就什么都做不了。”

近期的機(jī)構(gòu)緊張關(guān)系加劇了這種失控感。歐盟委員會(huì)主席烏爾蘇拉·馮德萊恩與歐盟最高外交官卡婭·卡拉斯在誰應(yīng)主導(dǎo)外交政策上發(fā)生沖突，而法國(guó)外交部長(zhǎng)讓-諾埃爾·巴羅特上月在一次歐盟大使聚會(huì)期間警告歐盟委員會(huì)主席要尊重其角色界限。

但外交官和官員們表示，此類地盤之爭(zhēng)是癥狀，而非原因。

“所有人都明白，歐盟對(duì)外行動(dòng)署沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，”一位來自希望保留否決權(quán)國(guó)家的外交官表示。“現(xiàn)在正在進(jìn)行辯論，因?yàn)榇蠹叶纪膺@個(gè)體系并非最優(yōu)……但外交政策仍是國(guó)家職權(quán)范圍，我們不應(yīng)轉(zhuǎn)向合格多數(shù)表決。”

幕后討論已在展開。該外交官稱，主要成員國(guó)之間正在進(jìn)行“非正式、高層級(jí)”的交流，探討可能的解決方案，包括在外交政策上更重視大使級(jí)的常駐代表委員會(huì)會(huì)議，以及改革歐盟對(duì)外行動(dòng)署以改善決策。

但該外交官承認(rèn)：“我們還沒有答案。”

第三位歐盟高級(jí)外交官提到了2022年一個(gè)頗具意味的插曲，當(dāng)時(shí)匈牙利外交部長(zhǎng)彼得·西雅爾多參加了歐盟能源理事會(huì)會(huì)議，該會(huì)議決策可采用合格多數(shù)表決制。

“他還是那個(gè)西雅爾多……四處抨擊，”該外交官說。但與外交政策領(lǐng)域不同，布達(dá)佩斯可以被多數(shù)票否決。“他震驚了。他以為自己還在外交事務(wù)理事會(huì)，”該外交官補(bǔ)充道。“到了九月（能源理事會(huì)復(fù)會(huì)時(shí)），他突然變成了魅力十足的友好部長(zhǎng)。”

由于法國(guó)總統(tǒng)埃馬紐埃爾·馬克龍和德國(guó)總理弗里德里希·默茨在此問題上仍存分歧，智庫(kù)和政黨正著手塑造這場(chǎng)辯論。

中右翼的歐洲人民黨已提出重塑歐盟外交政策架構(gòu)的提案，在其2024年宣言中呼吁用“作為歐盟委員會(huì)副主席的歐盟外交部長(zhǎng)”取代歐盟外交政策高級(jí)代表，并建立一個(gè)也將包括英國(guó)、挪威和冰島等伙伴在內(nèi)的安全理事會(huì)。

卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)高級(jí)研究員斯特凡·萊內(nèi)主張進(jìn)行類似的結(jié)構(gòu)改革，包括將歐盟對(duì)外行動(dòng)署重新并入歐盟委員會(huì)，并建立一個(gè)歐洲安全理事會(huì)，以更快速地應(yīng)對(duì)新興威脅，包括來自伊朗的無人機(jī)和導(dǎo)彈。

“我們的外交政策結(jié)構(gòu)功能失調(diào)，這一點(diǎn)被許多人理解，”萊內(nèi)告訴媒體。“外交政策和安全挑戰(zhàn)與過去完全不同。在這方面沒有任何創(chuàng)新，至少可以說是奇怪的。”

他補(bǔ)充道，將對(duì)外行動(dòng)署并入委員會(huì)的想法得到了一些支持，“主要是在歐盟委員會(huì)主席的辦公室內(nèi)”。

對(duì)桑切斯·阿莫爾而言，問題更多在于政治意愿，而非結(jié)構(gòu)。

“我們應(yīng)該利用決策中存在如此多問題這一事實(shí)，認(rèn)真思考：讓我們召集理事會(huì)、議會(huì)、委員會(huì)和高級(jí)代表來討論這個(gè)問題，”他表示，同時(shí)警告不要修改條約。

“根本問題沒有改變，外交政策的根本問題是一致同意原則，”第三位歐盟高級(jí)外交官說。“你可以創(chuàng)建一千個(gè)機(jī)構(gòu)。只要有一致同意原則，它就永遠(yuǎn)無法正常運(yùn)作。”