IPP評(píng)論是國家高端智庫華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺(tái)

導(dǎo)語：4月11日，美國與伊朗的談判代表團(tuán)均已抵達(dá)巴基斯坦首都伊斯蘭堡，雙方準(zhǔn)備進(jìn)行談判。美方代表團(tuán)成員包括副總統(tǒng)萬斯、美國中央司令部司令布拉德·庫珀、總統(tǒng)特使史蒂夫·威特科夫以及特朗普的女婿賈里德·庫什納。

據(jù)多家外媒報(bào)道，此前圍繞停火的外交鋪墊主要由威特科夫與庫什納二人推動(dòng)，但鑒于美國與以色列此前曾在主導(dǎo)談判期間兩次發(fā)動(dòng)突襲，這兩人在伊朗高層中完全不受信任。另據(jù)《華盛頓郵報(bào)》援引消息人士報(bào)道，圍繞伊朗戰(zhàn)事，特朗普的核心信任圈十分狹小，其身后缺乏一支專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)談判細(xì)節(jié)問題提供支撐。

4月11日，史汀生中心高級(jí)研究員艾瑪·阿什福德（Emma Ashford）在《外交政策》上撰文指出，美伊和談進(jìn)展曲折，實(shí)際折射出美國外交存在的結(jié)構(gòu)性缺陷：鮮少與伊朗這類“對(duì)手國家”開展真正的實(shí)質(zhì)性外交，同時(shí)又缺乏專業(yè)能力和制度支持，使外交決策者傾向于依賴個(gè)人直覺。在此之上，特朗普還派出了庫什納和威特科夫——兩位房地產(chǎn)出身、毫無外交經(jīng)驗(yàn)、伊朗根本不信任的談判人，可能讓本就艱難的美伊對(duì)話雪上加霜。

艾瑪·阿什福德（Emma Ashford）

史汀生中心“重塑美國大戰(zhàn)略”項(xiàng)目高級(jí)研究員，同時(shí)兼任喬治城大學(xué)助理兼職教授。

巴基斯坦外交部長伊沙克·達(dá)爾（右二）和陸軍參謀長賽義德·阿西姆·穆尼爾（左二）陪同伊朗外交部長阿巴斯·阿拉格齊（中左）及伊朗議會(huì)議長穆罕默德·巴蓋爾·加利巴夫（中右），抵達(dá)位于伊斯蘭堡附近拉瓦爾品第的努爾汗空軍基地。圖源：法新社

隨著周二夜間在最后關(guān)頭宣布與伊朗達(dá)成一項(xiàng)為期兩周的停火安排，美國最臭名昭著的“外交二人組”又準(zhǔn)備在即將到來的巴基斯坦舉行的談判中再度走到臺(tái)前。

賈里德·庫什納（Jared Corey Kushner）和史蒂夫·威特科夫（Steve Witkoff）一直是本屆政府外交政策中的關(guān)鍵人物，也是美國總統(tǒng)特朗普試圖通過“斡旋和調(diào)解”來解決全球懸而未決沖突的執(zhí)行者。但在實(shí)際操作中，此二人幾乎沒有成功過。雖然這一點(diǎn)往往被歸因于他們在外交方面經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，但事實(shí)不僅如此。

的確，美國總統(tǒng)的女婿和密友都出身房地產(chǎn)投資領(lǐng)域，相比處理核擴(kuò)散、戰(zhàn)爭與和平這類復(fù)雜問題，他們顯然更適合操盤商業(yè)并購。

然而，庫什納和威特科夫——乃至我們常說的更廣義上的“特朗普式外交”——都只是美國外交窘境的冰山一角。只要決策者仍無法弄清如何把靈活思維與專業(yè)能力結(jié)合起來，美國就很可能繼續(xù)陷于外交困局之中。

首先，外交與創(chuàng)造和平是好事。事實(shí)上，正如特朗普去年在多次推文和演講中提醒人們的那樣，《圣經(jīng)》告訴美國人，締造和平者應(yīng)當(dāng)受到格外推崇。尋求和平的道義責(zé)任也經(jīng)常被不同宗教的領(lǐng)袖所強(qiáng)調(diào)。最近的一例，便是這位出人意料地來自美國的新任教皇，他在圣周期間的多次布道中都強(qiáng)調(diào)了和平的必要性。

伊斯蘭堡一塊宣布本周末美伊?xí)劦母媸九啤D源：Getty Images

但在現(xiàn)實(shí)中，華盛頓的政治和媒體環(huán)境中常常彌漫著一種對(duì)外交的懷疑情緒。這并不是什么新現(xiàn)象。比如，羅納德·里根當(dāng)年就曾因開啟與蘇聯(lián)的軍控談判，而受到保守派陣營內(nèi)部的猛烈批評(píng)。

不過，無論外交被描繪成什么樣子，它往往都具有明確的戰(zhàn)略價(jià)值。美國在外交政策上的諸多重大成就，并不是單靠赤裸裸的武力取得的，而是通過艱難外交協(xié)議的談判達(dá)成的——無論是與蘇聯(lián)推進(jìn)軍備控制、亨利·基辛格推動(dòng)對(duì)華接觸，還是二戰(zhàn)后聯(lián)合國的建立，皆是如此。在其最理想的狀態(tài)下，外交提供了一種減少不必要軍備競賽、降低沖突風(fēng)險(xiǎn)的途徑。

從這個(gè)意義上說，特朗普政府選擇“締造和平”，并愿意與伊朗、俄羅斯、中國這樣的對(duì)手或競爭者展開對(duì)話，無疑是一件好事。

但現(xiàn)在已經(jīng)很明顯，無論威特科夫和庫什納多么執(zhí)著地想貫徹總統(tǒng)的指令、在全球多個(gè)久拖不決的沖突中促成和平，他們都并不適合承擔(dān)這項(xiàng)工作。

兩人都沒有任何值得一提的外交經(jīng)驗(yàn)，而外交在很多方面都與房地產(chǎn)和商業(yè)并購的世界截然不同。更糟的是，兩人似乎都存在可能妨礙其代表美國利益行事的金錢和個(gè)人牽連，從海灣國家的投資交易，到他們在以色列的私人和商業(yè)關(guān)系，莫不如此。

由賈里德·庫什納運(yùn)營、并由中東多國政府背景基金出資的投資公司Affinity Partners，其資產(chǎn)去年增長了近30%。圖源：彭博社

兩人同樣顯得不適合處理復(fù)雜的外交議題。尤其是威特科夫，外界普遍都對(duì)他的專業(yè)知識(shí)持不信任的態(tài)度。特朗普團(tuán)隊(duì)有一點(diǎn)說得并沒有錯(cuò)：華盛頓的“專家精英”往往更擅長告訴人們什么做不成，而不是努力去爭取更好的結(jié)果。如果缺乏必要的背景知識(shí)，就注定會(huì)重蹈前人的覆轍。

對(duì)威特科夫和庫什納而言，最重要問題倒不在于他們對(duì)正在談判的外交議題缺乏專業(yè)積累。而是他們不愿建立一支能夠?yàn)樽约禾峁┙ㄗh與支持的團(tuán)隊(duì)。

美國中東問題特使史蒂夫·維特科夫在白宮聽取特朗普舉行新聞發(fā)布會(huì)時(shí)的講話。圖源：路透社

類似的問題也一直困擾著有關(guān)烏克蘭的談判。相關(guān)談判如今陷入所謂“領(lǐng)土交換”等問題的泥潭，而這些議題未必真正反映沖突任何一方的意愿或需要。

這種對(duì)領(lǐng)土問題的執(zhí)念，與其說是出于對(duì)沖突本身關(guān)注，不如說更像是談判人房地產(chǎn)背景的映射。

但要修復(fù)美國外交，絕不只是用比威特科夫和庫什納更合適的人選替換他們這么簡單。近年來，外交在歷屆總統(tǒng)政府中愈發(fā)不受重視。甚至在特朗普“掏空”國務(wù)院及相關(guān)機(jī)構(gòu)之前，這些機(jī)構(gòu)投入在外交上的時(shí)間——尤其直接與中國、俄羅斯、伊朗這類同美國存在重大分歧甚至敵對(duì)關(guān)系的國家展開實(shí)質(zhì)性溝通、討價(jià)還價(jià)、危機(jī)管控和達(dá)成協(xié)議的時(shí)間——本就少于它們花在程序流程、與盟友同行打交道以及公共關(guān)系上的精力。

以拜登政府為例，其主要外交成果，是協(xié)調(diào)一批北約與非北約盟友，共同應(yīng)對(duì)俄羅斯對(duì)烏克蘭發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭。安東尼·布林肯（Antony Blinken）作為當(dāng)時(shí)美國事實(shí)上的首席外交官，卻很少與那些同美國關(guān)系緊張國家的對(duì)口官員通話或會(huì)面。

即便高層官員之間確實(shí)舉行了這類會(huì)晤，談判也往往收效甚微。比如，2021年3月在阿拉斯加安克雷奇舉行的中美高層戰(zhàn)略對(duì)話時(shí)，時(shí)任美國國家安全顧問杰克·沙利文在阿拉斯加與中方對(duì)口官員舉行會(huì)談時(shí)，最后就演變成了一場唇槍舌戰(zhàn)。拜登政府真正需要同美國的對(duì)手進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)話時(shí)，派出的不是布林肯，而是中情局局長比爾·伯恩斯（Bill Burns），由其私下展開這類接觸。

2021年8月阿富汗局勢失控后，伯恩斯秘密赴喀布爾與塔利班領(lǐng)導(dǎo)人巴拉達(dá)爾會(huì)面。當(dāng)時(shí)喀布爾剛被塔利班控制。這是塔利班接管喀布爾后，拜登政府與其最高層級(jí)的一次面對(duì)面接觸。 圖源：DAWN

而那些持續(xù)推進(jìn)中的外交進(jìn)程——例如在特朗普第一任政府退出伊核協(xié)議后重啟《聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃》的努力——也因高度官僚化的跨部門協(xié)調(diào)程序，以及一種政治顧慮而舉步維艱：即認(rèn)為若要讓談判繼續(xù)推進(jìn)，還需要伊朗作出更多讓步。

因此，問題實(shí)際上有兩個(gè)層面：

一是庫什納和威特科夫那種過度個(gè)人化、又缺乏充分認(rèn)知支撐的外交方式——這表明美國需要更強(qiáng)的專業(yè)能力和制度支持；

二是美國過度聚焦程序、同盟管理以及“安全型”談判，而忽視了與對(duì)手國家開展真正意義上的外交。

遺憾的是，這兩個(gè)問題的解決路徑卻指向相反方向。未來數(shù)年，政策制定者如何既能重建美國外交的人才儲(chǔ)備，又能保留開展創(chuàng)新性談判所必需的靈活性，以及擺脫官僚程序束縛的空間與自由？

眼下，美國當(dāng)務(wù)之急仍是通過談判結(jié)束這場對(duì)伊戰(zhàn)爭。美伊談判代表即將在巴基斯坦舉行會(huì)談，利害攸關(guān)。持續(xù)六周的戰(zhàn)事已經(jīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成巨大且持續(xù)的沖擊，令亞洲部分地區(qū)出現(xiàn)燃料短缺，也給整個(gè)海灣地區(qū)帶來嚴(yán)重破壞。

重新開戰(zhàn)不符合任何一方的利益。然而，威特科夫和庫什納能夠與伊朗達(dá)成一項(xiàng)各方都可接受協(xié)議的可能性，依然不大。

事實(shí)上，這已是不到一年時(shí)間里，威特科夫和庫什納第二次在美伊沖突升級(jí)、戰(zhàn)火已起之際，出面同伊朗方面接觸和談判。也正因如此，德黑蘭方面很難把他們視為可信的談判者，更難相信他們是誠實(shí)可靠的對(duì)話對(duì)象。

因此，政府決定派出副總統(tǒng)J.D. 萬斯，是一個(gè)相對(duì)正確的選擇。萬斯一直在幕后同伊朗方面保持接觸，而且自戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，雖然態(tài)度低調(diào)，但始終對(duì)這場戰(zhàn)爭持保留甚至反對(duì)立場。他在外交上仍然缺乏經(jīng)驗(yàn)，恐怕也很難與高度不信任美國的德黑蘭迅速找到共同立場。但相比之下，他至少不太可能對(duì)以色列總理本雅明·內(nèi)塔尼亞胡一味放手，也更有可能在專業(yè)支持下參與真正意義上的談判。

美國副總統(tǒng)萬斯周五在馬里蘭州安德魯斯聯(lián)合基地登上空軍二號(hào)前向記者發(fā)表講話，試圖給局勢降溫。圖源：Pool

若美國外交今后想在更廣泛層面取得成功，就必須避免重蹈近幾年的覆轍，也要避免其外交實(shí)踐在不同極端之間來回?fù)u擺。面對(duì)特朗普政府，人們很容易得出兩種結(jié)論：要么認(rèn)為其失敗的談判嘗試已經(jīng)敗壞了外交本身的名聲；要么只是把庫什納、威特科夫以及“讓商界人物處理復(fù)雜外交問題”這件事，當(dāng)成笑柄來看待。

但無論是哪一種反應(yīng)，都無助于解決美國真正的外交困境。問題的關(guān)鍵在于，迄今為止，美國仍沒有出現(xiàn)一個(gè)真正愿意把開放姿態(tài)、靈活思維與專業(yè)能力結(jié)合起來的政府。若美國想在多極政治日益復(fù)雜的時(shí)代重建其外交能力，未來的執(zhí)政者就必須重新汲取美國外交實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

*文章原標(biāo)題為“America’s Problem With Diplomacy Predates Trump”。于4月11日發(fā)布于美國《外交政策》雜志官網(wǎng)。

編譯：周浩鍇 IPP新媒體編輯

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排版 | 周浩鍇

校對(duì) | 劉 深

終審 | 劉金程

IPP評(píng)論熱門文章

關(guān)于IPP

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）是一個(gè)獨(dú)立、非營利性的知識(shí)創(chuàng)新與公共政策研究平臺(tái)。IPP圍繞中國的體制改革、社會(huì)政策、中國話語權(quán)與國際關(guān)系等開展一系列的研究工作，并在此基礎(chǔ)上形成知識(shí)創(chuàng)新和政策咨詢協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識(shí)創(chuàng)新和政策研究平臺(tái)，成為領(lǐng)先世界的中國智庫。