大連星海廣場“拍照承包”風波：公共空間的經營權，究竟誰說了算

2026年4月14日，大連星海廣場因一場“拍照承包”風波登上熱搜。多名獨立攝影師發視頻爆料，稱在星海廣場正常接單拍攝時，被身穿“嘉恒攝影”馬甲的工作人員驅趕阻攔，對方聲稱該區域已被其承包。視頻中，面對“誰規定的”追問，工作人員的回答令人錯愕——“不用管誰規定，我跟你說不著。”

這一幕迅速點燃了網絡情緒。大連，這座以浪漫海景聞名的城市，其地標廣場的“拍照權”居然可以被人承包？嘉恒攝影從去年10月開始進駐，中間因沖突停業數月，今年3月又重新進場。靠近海灣的部分區域被嘉恒攝影承包，其他攝影師只能在兩側給客人拍攝。某攝影師說，目前星海廣場像他這樣的自由攝影師約有100人，受此影響，他的日收入從一千元驟降至四五百元。
面對質疑，嘉恒攝影一方也做出了回應。該店工作人員王先生表示，他們是通過招投標取得經營權的，經營范圍涵蓋海邊區域。其老板更是透露，他變賣家產花費135萬元，通過招投標取得了星海廣場某區域為期一年的經營權，合同今年10月到期。王先生同時稱，進場后他們曾與自由攝影師溝通解釋，但對方并未在意，自家員工在給客人拍攝時還被對方以“免費拍攝”為由持續打擾。
大連星海廣場管理方——大連市星海灣開發建設集團有限公司對此回應稱，此前曾多次接到游客關于拍照消費糾紛的投訴，部分流動攝影人員存在無資質經營、強行拉客、言語騷擾游客甚至“免費拍照”后惡意加價等問題，為規范廣場經營秩序，通過公開招標方式引入了旅拍服務商戶。
1、一場沒有贏家的困局
在深入分析法律問題之前，有必要先跳出是非對錯，看看這個事件的幾方當事人各自面臨的真實處境。
嘉恒攝影的老板說得坦白：變賣家產，湊了135萬元，換來了這一年經營權。去年10月入場，因為和自由攝影師的沖突被迫停業，今年3月才重新開張。他現在最大的愿望是“維持個本錢”，能“燒高香”就不錯了。從一個經營者的角度看，他確實是在依法合規地做生意——交了錢、簽了合同、招了員工，從10人增加到30人，卻在開業后不斷面臨來自自由攝影師的干擾，網上攻擊視頻也越來越多。他說自己“一直要求合理合法經營”，這話未必是托詞。
自由攝影師同樣委屈。在星海廣場干了三年多，旺季時日收入上千元，靠著透明收費和修圖服務贏得了不少回頭客。對他們而言，星海廣場不僅是一個景點，更是養家糊口的地盤。如今突然有人拿著“承包合同”來驅趕，收入腰斬，換了誰也難以接受。
管理方也有自己的苦衷。星海廣場是亞洲最大的城市海濱廣場，免費開放，日均客流量巨大。流動攝影師扎堆攬客、消費糾紛頻發、游客投訴不斷，這些確實是長期存在的現實問題。管理方的邏輯是：與其讓上百個“野生攝影師”無序競爭、無人監管，不如引入正規商戶，統一管理、統一標準。這個邏輯本身沒有錯——問題出在執行方式和制度設計上。
三方的訴求各有其合理性，卻在同一個空間里產生了不可調和的沖突。這不是一個簡單的“誰對誰錯”的問題，而是公共空間資源配置中的結構性矛盾。而法律，恰恰應該為解決這種矛盾提供清晰的規則和邊界。
2、公共廣場能“承包”嗎？——從法律角度逐層分析
這個問題，不能簡單地回答“能”或“不能”。需要從三個層面逐步分析：公共空間的管理權限、經營權出讓的法律依據，以及承包后的排他性邊界。
第一層：公共廣場能否被“承包”？關鍵看“承包”的是什么
首先要澄清一個常見的誤解：將公共廣場的某塊區域“承包”出去，不等于將廣場本身私有化。星海廣場是市屬國有公共開放空間，這一屬性不會因經營權出讓而改變。游客仍然可以免費進入，自由行走、拍照、游玩，這一點并未受到任何限制。管理方也明確回應，游客提前約好攝影師入園拍攝、個人自拍等行為均不受限制，管理方不會干預。
那被“承包”的到底是什么？是“在特定區域內開展商業跟拍服務的經營權”。這涉及兩個法律概念：一是公共資源的有償使用，二是特許經營。
根據《行政許可法》規定，“有限自然資源的開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”，可以設定行政許可。這類行政許可在學理上被稱為“特許”，其核心特征是：資源是有限的，能獲得許可的主體也是有限的，因此必須通過招標、拍賣等公平競爭方式來確定獲得者。
星海廣場作為熱門景點，核心拍攝區域的“經營容量”是有限的——不可能同時容納上百名攝影師無限制地開展商業拍攝活動。從這個意義上說，管理方將這一有限公共資源通過招標方式配置給特定經營者，在制度框架上具備法律基礎。
第二層：招標程序是否合法？135萬元定價的底層邏輯
嘉恒攝影是否依法取得了經營權，核心在于招標程序是否合規。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》明確規定，特許經營應當“采用公開競爭方式依法選擇”經營者，堅持“公開、公平、公正”原則。《風景名勝區條例》也規定，風景名勝區內的交通、服務等項目，應當“采用招標等公平競爭的方式確定經營者”。
從公開報道來看，嘉恒攝影方面聲稱經營權是通過招投標取得，管理方也確認了這一點。但要真正判斷程序的合法性，公眾有權了解的關鍵信息包括：招標公告是否依法公開發布？投標條件是否合理且非歧視性？評標標準和結果是否公開透明？這些程序細節目前尚不明確，而這恰恰是判斷經營權授予是否合法合規的關鍵。135萬元的定價，表面上是市場化競標的結果，但其定價邏輯是否合理——是依據客流量、經營預期收入等客觀數據測算，還是隨意定價——直接影響著承包制度的正當性。
值得注意的是，特許經營權的授予通常伴隨“排他性權利”。這意味著在合同約定的范圍和期限內，被授權者享有排他性的經營權。嘉恒攝影獲得經營權后，在承包區域內排除其他商業拍攝行為，從法律邏輯上具有依據。但這絕不意味著承包方可以自行驅趕他人——經營權的邊界和執法權的歸屬，是兩個截然不同的法律問題。
第三層：驅趕行為是否越界？經營權的邊界在哪里
這是本次事件中法律爭議最集中的問題。
嘉恒攝影作為承包方，確實擁有在承包區域內開展商業跟拍服務的經營權。但經營權不等于執法權。根據《民法典》規定，“民事主體不得濫用民事權利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益”。即便擁有合法的經營權，承包方也無權自行對他人實施驅趕行為——這種權力只能由具有管理權限的行政主體或受其委托的物業管理人員依法行使。
更何況，星海廣場是公共開放空間，承包經營的是“商業跟拍服務”而非“廣場本身”。自由攝影師在廣場內拍攝是否構成侵權，關鍵在于其行為是否直接妨礙了承包方的合法經營活動，還是僅僅在同一區域內開展競爭性服務。如果是后者，承包方無權以“承包”為由禁止他人在公共空間內活動。
法律界對此有明確觀點：景區（包括公共廣場）有權對商業拍攝中的不當行為進行管理，但管理的方式應當合法、適度，不能簡單以“承包”為由一刀切地排除所有外來商業拍攝者。真正需要規范的是“長時間占道”“強行攬客”“惡意競爭”等擾亂秩序的行為，而不是以是否“承包”來劃分經營權屬。
3、從個案到治理：公共空間商業化運營的三個平衡
這起事件之所以引發廣泛共鳴，是因為它觸及了一個普遍性的社會命題：當公共空間走向商業化運營，如何在秩序與自由、效率與公平之間找到平衡？從法律視角看，至少需要把握以下三個維度：
平衡一：合法承包與自由競爭的邊界。 通過招標方式引入正規商戶來規范經營秩序，本身是合理的治理手段。但承包經營權應當與自由競爭形成互補而非替代關系。如果承包方的“排他性權利”被無限放大，就可能滑向壟斷，既損害自由攝影師的生計，也限制游客的選擇權。消費者權益保護法明確規定，消費者享有自主選擇商品或者服務的權利——游客有權選擇找誰拍照。一個理想的狀態是：承包方提供規范化、品質化的攝影服務作為“保底選項”，自由攝影師則作為市場的重要補充，雙方在規則框架下有序競爭。
平衡二：規范管理與粗暴“圈地”的界限。 管理方引入承包商戶的初衷——解決消費糾紛、提升服務質量、保障游客權益——是正當的。但管理的手段和邊界需要更加精細。問題的關鍵不在于“該不該管”，而在于“怎么管”。是簡單地將一塊區域“承包”出去、任承包方自行“清場”，還是建立一套各方共同遵守的規則體系——比如劃分拍攝區域、規定拍攝時長、建立投訴機制、要求自由攝影師登記備案？后者顯然更符合精細化治理的方向。
平衡三：行政授權與社會監督的協同。 公共資源的特許經營涉及重大公共利益，其全過程應當接受社會監督。招標公告、中標結果、合同主要條款等信息應當依法公開，讓公眾能夠檢驗程序的正當性。同時，對于承包方的經營行為，管理方不能“一包了之”，應當建立常態化的監督和考核機制，確保承包方在享有經營權的同時切實履行服務義務。如果出現承包方濫用經營權、擾亂公共秩序等行為，管理方應當及時介入糾正，而非置身事外。
4、結語：城市公共空間的溫度，藏在規則的細節里
大連星海廣場的這場“拍照承包”風波，本質上不是好人壞人的故事，而是一個關于公共空間如何被合理使用的社會命題。嘉恒攝影花了135萬元合法入場，自由攝影師靠著星海廣場養家糊口多年，管理方面對游客投訴左右為難——三方都有道理，三方也都身不由己。
法律可以告訴我們什么能做、什么不能做，但法律無法告訴我們什么更好。真正讓一座城市有溫度的，不是冷冰冰的承包合同，而是在規則制定和執行過程中對每一個普通人處境的理解與關懷。星海廣場是大連的城市會客廳，會客廳的意義在于迎接八方來客，而非畫地為牢。當自由攝影師們能在規則的框架內安心經營，當游客能自由選擇心儀的拍攝服務，當承包方也能通過優質服務贏得市場——那才是這座廣場最美的“出片”。