委內(nèi)瑞拉新版《礦業(yè)組織法》從提出到通過，只用了30天。3月9日一讀，4月9日全票落地。代總統(tǒng)羅德里格斯一個月前承諾的“特朗普式速度”，兌現(xiàn)得比預期還快。那么，是什么力量在推動這個速度，以及法案條款為誰設計？

先看幾個關鍵時間節(jié)點。1月底，委內(nèi)瑞拉剛完成石油行業(yè)開放立法。3月初，美國內(nèi)政部長率礦業(yè)高管團抵達加拉加斯。3月底，美國財政部OFAC連發(fā)三份通用許可證，將委內(nèi)瑞拉礦產(chǎn)納入美資合法通道。4月9日，礦業(yè)法通過。三個月的節(jié)奏里，美方的每一步施壓都精準對應委方的立法進度條——3月初的訪問催生了3月9日的一讀，3月27日的許可證為4月9日的最終表決鋪平了法律外衣。

羅德里格斯政府沒有多少選擇余地。馬杜羅1月被捕后，新政府的生存前提是與美國合作。不開放礦產(chǎn)，制裁不會松動；開放了，至少能換來部分制裁豁免和有限的資本回流。

下面，我們來看看美國財政部此次簽發(fā)的新許可證。

GL 51A取代了原GL 51，將授權范圍從黃金擴展到所有委內(nèi)瑞拉原產(chǎn)礦產(chǎn)，允許美國實體從事出口、銷售、供應、儲存、購買、交付或運輸?shù)冉灰住５獹L 51A明確禁止在委內(nèi)瑞拉境內(nèi)進行勘探、開發(fā)、采礦、提取、加工、精煉或生產(chǎn)活動——這些上游操作需由GL 54和GL 55另行授權。GL 54授權向委內(nèi)瑞拉礦產(chǎn)行業(yè)提供商品、技術、軟件或服務；GL 55授權談判有條件投資合同，但履行需經(jīng)OFAC另行批準。三層疊加，意味著美方對每筆上游投資和每噸礦產(chǎn)品流通擁有逐項審批權。

這套架構在技術上解決了兩個問題：一是將美國企業(yè)的合規(guī)成本降至最低，所有授權都寫了“依據(jù)美國法律”的管轄條款；二是對第三國企業(yè)形成次級制裁威懾。根據(jù)OFAC同日發(fā)布的FAQ指引，非美國人員若從事GL 51A、GL 54、GL 55授權范圍內(nèi)的交易，一般不觸發(fā)制裁風險——前提是這些交易完全符合上述許可證的條款。但許可證的排他性條款意味著，任何涉及中國或俄羅斯企業(yè)的交易從一開始就不在授權范圍內(nèi)，試圖參與即面臨二級制裁風險。

中方的反應可作參照。4月1日外交部記者會上，發(fā)言人毛寧的表態(tài)措辭明確：堅決反對美方通過操弄所謂“通用許可證”對中委合作設限，中方在委合法權益必須得到保護。4月1日，中委50億美元碳酸鋰項目確認全面停擺——項目規(guī)劃年產(chǎn)10萬噸碳酸鋰，委內(nèi)瑞拉玻利瓦爾州鹽湖鋰儲量約4600萬噸LCE，占全球23%，2025年10月已動工，在建工廠在美方許可證發(fā)布后全面暫停。此外，中資在委內(nèi)瑞拉大型鐵礦項目投資30億美元，已投入運營步入正軌，同樣面臨資產(chǎn)凍結(jié)風險。美國通用許可證的排他性條款，直接切斷了中資項目的施工、融資和設備供應通道。

俄羅斯方面，損失同樣明確。俄委戰(zhàn)略伙伴關系條約已獲批生效，俄羅斯企業(yè)參與委內(nèi)瑞拉金礦、鐵礦等礦產(chǎn)開采項目。美國許可證排除俄羅斯，意味著俄方在委礦產(chǎn)領域的既有布局和未來投資空間一并被鎖死。

政治困境催化了妥協(xié)：馬杜羅被捕后的權力重組

馬杜羅于2026年1月3日被美軍逮捕并押往紐約，1月5日首次出庭，面對毒品恐怖主義陰謀罪、可卡因走私陰謀罪等多項重罪指控，馬杜羅均拒絕認罪。同日，羅德里格斯宣誓就任代總統(tǒng)。

羅德里格斯1月23日公開透露，美軍給委內(nèi)政部長卡韋略、國會主席豪爾赫和她本人15分鐘作出回應，“否則他們就會殺了我們”。這個細節(jié)揭示了委內(nèi)瑞拉新政府的初始談判籌碼——基本為零。

4月1日，美國財政部正式解除對羅德里格斯的制裁，不再受金融與旅游禁令限制。美媒將此解讀為華盛頓承認羅德里格斯為委內(nèi)瑞拉合法國家元首。從逮捕馬杜羅到承認羅德里格斯，中間不到三個月。美國對委政策完成了從“政權更迭”到“政權合作”的快速切換。

羅德里格斯面臨的結(jié)構性約束在于：她的權力根基與馬杜羅體系高度重疊，但馬杜羅被捕后，她必須與美國合作才能穩(wěn)住政權。3月，伯格姆訪委后，美國隨即簽發(fā)黃金進口許可證。3月底，價值1億美元的委內(nèi)瑞拉黃金運抵美國，伯格姆在休斯敦“劍橋能源周”上公開表示：“兩天行程結(jié)束后，我們成功將價值1億美元的黃金帶回國內(nèi)——實物黃金。”美國網(wǎng)友在社交媒體上評論：“所以我們就是在搶劫他們”，“我們已變成海盜國家”。

新礦業(yè)法名義上向“國內(nèi)外企業(yè)”開放，但實際操作中，美國通過許可證制度將委內(nèi)瑞拉的選擇空間壓縮至最小。羅德里格斯陷入兩難：不開放，制裁持續(xù)，石油出口受限，經(jīng)濟崩潰；開放，至少能獲得美國制裁松綁和部分資本流入。放在馬杜羅被捕前或許還有談判空間，在馬杜羅被捕后已無選擇余地。

中俄的戰(zhàn)略損失：從資產(chǎn)凍結(jié)到市場封鎖

中國在委內(nèi)瑞拉的礦產(chǎn)投資規(guī)模雖不及石油板塊，但戰(zhàn)略價值關鍵。鋰是新能源產(chǎn)業(yè)的核心原料，委內(nèi)瑞拉鋰資源占全球近四分之一，50億美元碳酸鋰項目停擺意味著中國企業(yè)失去了一個巨大的海外鋰資源來源。中冶北方參與的雷東多鐵礦項目選礦廠工程也面臨同樣風險。委內(nèi)瑞拉鐵礦資源采用“資源換工程”模式，中方企業(yè)融資并負責建設，委方以鐵礦石抵付工程款，這種模式一旦遭遇排他性許可證，資金回收鏈條將被切斷。

俄羅斯方面，俄方過去十幾年累計向委內(nèi)瑞拉能源等領域投入數(shù)百億美元，獲得油田開采權和合資企業(yè)股份。俄委合作涵蓋石油勘探、煉化技術共享、金礦鐵礦開采等多個領域，委內(nèi)瑞拉批準了俄委合資企業(yè)15年的延期協(xié)議。美方通用許可證的排他性條款，對俄羅斯在委內(nèi)瑞拉的長線布局構成釜底抽薪。

但美國許可證制度在法律層面存在漏洞。OFAC的FAQ明確，非美國人員從事授權范圍內(nèi)的交易一般不觸發(fā)制裁風險，這意味著理論上中國企業(yè)若完全剝離與美國的關聯(lián)、通過第三國架構進入委內(nèi)瑞拉，存在規(guī)避可能。不過GL 51A明確規(guī)定，委內(nèi)瑞拉原產(chǎn)礦產(chǎn)的加工或精煉不得在俄羅斯、伊朗、朝鮮、古巴進行，這意味著即使走第三國路線，核心加工環(huán)節(jié)也會受限。

從目前情況來看，新礦業(yè)法的落地面臨三重障礙。

第一，安全真空。委內(nèi)瑞拉大部分礦藏位于奧里諾科礦業(yè)弧，面積11.2萬平方公里，位于廣袤叢林地帶。非法采礦活動猖獗，武裝團體在安全部隊默許下控制大片礦區(qū)，官員和軍方從非法采礦收入中抽成。在這種環(huán)境下，即便法律框架開放，美國企業(yè)是否愿意進入仍是問題。

第二，資本意愿。美國智庫“全球美洲人”負責人阿雷亞的判斷值得注意：“美國無法強迫企業(yè)進入委內(nèi)瑞拉，只能通過說服、創(chuàng)造條件與完善支持體系來吸引它們。”委內(nèi)瑞拉此前國有化導致的外國資產(chǎn)被沒收記錄、基礎設施癱瘓、法律環(huán)境不確定性，都構成資本進入的實質(zhì)障礙。

第三，委內(nèi)瑞拉國內(nèi)反對。新法可能加劇森林破壞和對原住民勞工的剝削，國內(nèi)反對聲音已開始出現(xiàn)。此外，礦業(yè)領域長期存在的腐敗網(wǎng)絡不會因一紙法律自動瓦解，非法武裝也不會因為特許經(jīng)營權而退出。

綜合來看，美國通過許可證制度鎖定了中俄在委礦產(chǎn)領域的準入資格，但能否真正轉(zhuǎn)化為美國企業(yè)的實際收益，取決于委內(nèi)瑞拉能否解決上述執(zhí)行障礙。對羅德里格斯來說，平衡國內(nèi)安全局勢、美國資本要求和中俄既有利益，將決定這個開放能走多遠。

對美國而言，許可證制度是低成本、高回報的工具——用國內(nèi)法鎖定全球市場，將地緣競爭對手排擠出關鍵資源供應鏈，同時無需承擔軍事占領的直接成本。

對中俄而言，接下來面臨兩個選擇：一是外交抗議加經(jīng)濟反制，二是尋找繞過制裁的路徑。前者效果有限，后者需要承擔次級制裁風險。委內(nèi)瑞拉的資源大門已經(jīng)打開，但進入權限由華盛頓控制。