全國統一電力市場體系下的政經博弈

文/寶音太

作者供職于內蒙古華電電力銷售有限公司

全國統一電力市場的穩健推進，核心是效率提升與利益重塑的雙向平衡。

2026年2月，《國務院辦公廳關于完善全國統一電力市場體系的實施意見》（國辦發〔2026〕4號）發布，明確提出分階段建成全國統一電力市場體系的目標，推動跨省跨區與省內交易更緊密銜接，逐步走向聯合交易與更大范圍的資源優化配置。

對電力系統而言，這是交易規則、技術平臺與結算機制的升級。對地方發展而言，它觸及的是既有增長模式、財政結構與治理權責的再調整。

長期以來，電力在地方治理中既是生產要素，也是宏觀調控工具。煤電與煤炭鏈條較重的地區依賴能源投資與稅費閉環維持財政韌性，新能源富集地區依賴裝機規模帶動投資與國資資產擴張，負荷中心則以穩價穩供支撐制造業競爭力。

統一市場向縱深推進后，電力從省域封閉配置轉向更大范圍的競爭配置，價格信號更透明，電源競爭更直接，調度權責也更需要制度化重塑。省際互動隨之從“交易談判”延伸到“規則與權責”的系統博弈。

01

統一電力市場的藍圖規劃

國辦發〔2026〕4號的關鍵不在于提出“統一”的口號，而在于把統一落實到組織方式與出清邏輯上。跨省跨區交易不再只是省內平衡后的余缺調劑，市場主體將逐步過渡到一次性提出量價需求，在更大范圍內由市場機制分解匹配。交易平臺互聯互通、注冊規則協同、信息披露標準統一，將為跨省常態化交易奠定制度基礎。

這一安排把省為實體的制度邊界放到聚光燈下。交易出清越統一，電力流向越依賴成本與價值比較。對資源富集但負荷不足的地區，外送能力、調節能力與綠色價值的兌現機制將共同決定收益水平。對負荷中心，統一交易擴大供給選擇空間，但也帶來價格波動與保供責任鏈條的再協調。

（一）兩階段演進路徑

根據《實施意見》，全國統一電力市場體系的建成被劃分為兩個關鍵的時間節點，每個節點都有明確的市場化程度和功能要求。

這一路徑的選擇反映了決策層對改革復雜性的認知。從基本建成到全面建成的五年跨度，實際上是給地方政府和市場主體留出了調整利益格局、完善技術支撐的緩沖期。

（二）打破“省為實體”的物理與制度壁壘

《實施意見》最顯著的突破在于提出了聯合交易模式。過去跨省跨區交易往往被視為省內平衡后的余缺調節，具有濃厚的計劃色彩。新的改革要求推動經營主體從分別參與省間和省內交易，過渡到一次性提出量價需求、全國范圍內分解匹配的模式。

這種轉變意味著電力流向將不再受限于省邊界。在統一出清的算法下，系統的總成本最低成為唯一目標。一個原本在內蒙古運行的低成本風電機組，可以直接在現貨出清中替代浙江的一個高成本燃煤機組，而無需經過繁瑣的省間協議。

02

地方政府的顧慮

在理解《實施意見》推行的阻力時，必須回歸到地方政府的激勵機制。電力的產、供、銷環節深度嵌入了地方的財政、稅收、投資和產業競爭鏈條。

（一）煤電與煤炭鏈條較重地區

山西、內蒙古、陜西等地的煤電產業不僅貢獻電量，也承載稅收與就業。大型火電項目從建設期到運營期，帶動建筑業與設備制造，形成增值稅、企業所得稅等稅源，同時上游煤炭資源稅及相關費用構成地方重要財力來源。

統一出清強化成本約束后，邊際成本較高、靈活性不足、環保壓力較大的存量機組更容易被壓縮發電小時，地方關切集中在稅收下滑、就業安置與國資資產減值風險。容量電價等機制的完善，能夠緩沖固定成本回收壓力，但難以完全替代“省內優先”帶來的確定性。

（二）新能源富集且負荷不足地區

甘肅、青海、寧夏、新疆等地以大規模裝機驅動固定資產投資，形成項目建設、設備采購與配套基礎設施的投資鏈條。統一出清之下，新能源邊際成本低，價格下行壓力更顯性。

若本地負荷支撐不足、外送通道受限、系統調節資源緊張，低價乃至負價時段容易增加，容易導致經營困難。實際交易中，為支撐外送與消納，往往還需要配套調峰火電、儲能與輔助服務能力，若這些成本難以在跨省交易中有效回收，收益與成本的空間錯配會進一步放大。

（三）負荷中心與制造業基地

廣東、浙江、江蘇等省份更關注穩價與保供。電價穩定對制造業成本具有放大效應，電力供給可靠性直接關系產業鏈韌性。隨著政策強調規范地方電價管理行為、整治不當干預，依賴電價紅利的招商工具空間會收緊。

負荷中心的另一層顧慮來自極端情景下的互濟兌現，市場規則能否在保供約束下穩定執行，在極端天氣或能源緊缺時，如何確保外省電力能按照“市場規則”流向本地，而非被輸出省以“民生保供”為由強行截留，是其參與統一市場的核心顧慮。

03

利益重排

聯合出清把電源競爭推向更大范圍，但競爭結果并不只由電能量價格決定。能量、網絡、調節與容量四類價值在統一市場框架下會更清晰地分層顯性化。

能量價格反映邊際成本與供需緊張度，網絡約束會帶來節點價差與擁塞信號，輔助服務與調節資源體現系統靈活性稀缺，容量機制則對應可靠性與長期供給保障。

提供系統性支撐的電力資源是否能得到可結算的回報，決定了新能源富集區能否從裝機擴張走向高質量運行。若調節與容量價值的跨省傳導機制不足，低價輸出與高成本配套容易固化為長期矛盾。

《實施意見》中關于“統籌推動跨省跨區和省內交易銜接融合”的表述，觸及了電力系統最敏感的調度權。全國統一電力市場啟停指令由統一的市場出清算法決定，而非省級調控中心的行政命令。

這帶來了一個深刻的問題，誰對保供結果負責？如果省級政府失去了對本地電源的直接指揮權，但仍需承擔本地拉閘限電的政治責任，這種權責錯位將導致極大的制度內耗。誰決定電源啟停，誰就要承擔安全責任，這背后的權責再劃分比價格改革更為復雜。

在現實治理中，政治責任常在地方，系統安全與跨區互濟又需要更高層級協調。遇到極端天氣情況，地方會傾向于保留最后手段，例如臨時性管控、行政性保供安排等。

統一市場要穩定運行，必須把應急觸發條件、回退機制、信息披露與事后成本分攤機制提前固化，讓異常狀態也有可預期的治理路徑。

04

區域發展不均衡風險與緩釋機制

統一市場追求效率提升，同時也會放大地區稟賦差異的價格呈現。新能源富集但負荷有限的地區，若外送與調節短板難以補齊，長期低價乃至負價的壓力可能積累，進而影響投資回報與債務風險。

負荷中心則可能通過更大范圍的競爭獲得更穩定的供給選擇。若缺乏配套補償與成本分攤，容易出現輸出端承擔系統成本、受端享受低價的觀感，區域均衡壓力隨之上升。

緩釋機制的關鍵，在于把系統增益與系統成本做成可解釋、可結算的規則。容量與備用的跨省邊界需要盡早明確，輔助服務與靈活性價值需要與現貨價格聯動，擁塞與通道稀缺的收益回收與使用需要更透明。

綠證制度的完善可以為新能源環境屬性提供獨立收益來源，但前提是核算與履約約束可靠，價格形成能夠與消納責任相匹配。

05

財稅激勵與稅基競爭

全國統一電力市場并不會自動消解財稅層面的激勵差異。稅收分成比例相對固定，但地方之間、中央與地方之間的互動更多圍繞稅基所在的地域。

在共享稅中，增值稅在營改增全面推開后按中央50%、地方50%分享，并通過返還與轉移支付安排維護既有財力格局的平穩過渡。企業所得稅與個人所得稅在所得稅收入分享改革后，納入共享范圍的部分通常按中央60%、地方40%分享。

分成比例穩定并不意味著博弈消失。電力交易方式改變、企業利潤空間改變、產業鏈布局遷移，都會改變稅基空間分布。電力統一出清壓縮地方直接干預電價的空間后，地方更可能把競爭焦點轉向產業落地、用能結構優化、園區服務能力與營商環境，以穩住稅基與就業。

與此同時，共享稅之外國家還有轉移支付與支出責任安排，統一市場若帶來區域間收益與成本的新差異，財政體系仍會通過一般性轉移支付、專項支持與制度性補償形成再平衡。

電力治理責任本身也具有財政屬性，保供投入、應急保障與系統安全冗余若長期由少數地區承擔，地方就會更想把電力資源和調度主動權握在手里，減少外送。

全國統一電力市場建設進入更實的制度推進期，聯合交易與統一出清將把電力從省域分割的要素配置，帶入更充分的競爭配置。效率增量可以更大釋放，但省際利益格局、調度權責與財政激勵的再調整也會更敏感。

統一市場能否走得穩，取決于能量、容量、調節與網絡價值能否形成可結算的價格體系，跨省成本與收益能否形成透明規則，權責邊界能否形成可預期閉環。

通過把系統性貢獻轉化為可持續回報，讓資源富集地區分享到發展紅利，讓負荷中心獲得可預期的可靠供給，全國統一市場才可能在效率提升的同時維持區域均衡與治理穩定

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