王向楠：企業職工基本養老保險全國統籌分析

作者：王向楠（中國社會科學院保險與經濟發展研究中心副主任，中國社會科學院金融研究所研究員）

摘要：隨著人口老齡化加速，以及地區發展分化和新就業形態興起，當前，完善并落實全國統籌制度改革對提升制度的可持續性和宏觀韌性、縮小地區發展差異、建設全國統一大市場、理順中央與地方關系等方面日益重要。自2022年1月城鎮企業職工基本養老保險全國統籌正式啟動以來，改革在統一參保和領取方案、健全中央調劑機制、明晰央地責任、推動信息系統等方面取得了實質性進展。后續應聚焦于統一各地的待遇計發等政策標準、循序漸進落地“統收統支”、優化財政支撐體系，以及進一步提升信息化管理和監管效能，以推動全國統籌行穩致遠。

關鍵詞：養老金；養老保障；全國統籌；地區差異；中央調劑金

我國人口老齡化進程很快，截至2024年末，全國60周歲及以上老年人口達3.10億人，占總人口的22.0%，全國65周歲及以上老年人口達2.20億人，占總人口的15.6%（民政部、全國老齡辦，2025）。企業職工基本養老保險大多采用現收現付方式，所以面對養老金領取時間的延長和領取總額的增加，面臨日益嚴峻的長壽風險管理壓力。加之地區發展分化與新就業形態興起，我國城鎮企業職工基本養老保險制度統籌層次偏低的問題日益凸顯。基金由地方分散管理，風險池狹小，削弱了其規模效應和抗風險能力；同時，地區間撫養比差異顯著，形成了基金“富余”與“短缺”并存的失衡格局。各地政策參數不一阻礙了勞動力自由流動，屬地化的經辦服務也難以適應大規模跨省就業的新常態。

2022年1月，城鎮企業職工基本養老保險全國統籌正式啟動，標志著改革進入全新階段（國務院新聞辦公室，2025）。2025年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出“完善并落實基本養老保險全國統籌制度”。此話題成為近年養老保險領域研究的熱點，如楊再貴和秦少鵬（2025）、王增文等（2025）、唐玨等（2025）。在此背景下，本文先闡述全國統籌的重要意義，然后分析2022年1月前后的全國統籌進展情況，接著探討當前推進全國統籌所面臨的主要困難，最后提出完善并落實全國統籌的參考建議。

一、全國統籌的重要意義

城鎮企業職工基本養老保險全國統籌，其核心并非簡單“調資金、保發放”，而是在全國范圍內推動規則統一、責任清晰、風險共濟與運行可持續。這既是國家應對人口老齡化、協調區域發展的制度安排，也是推進全國統一大市場、提升國家治理能力的重要舉措。

第一，提升制度的可持續性和宏觀韌性，增強制度對經濟波動和就業變化的適應性。職工養老保險高度依賴就業與工資基數，經濟下行、用工結構變化、新業態波動等沖擊均會直接影響征繳和基金收入。全國統籌通過擴大風險池、提升跨地區調劑和統籌配置能力，將長壽風險在更大范圍內分散，從而增強制度抵御經濟周期波動和就業結構調整的能力。此外，全國統籌有助于推動更加制度化的精算評估，為基金收支平衡提供科學預判與調控依據，降低隱性風險的累積。

第二，增強制度的公平性，平衡地區間養老金保障能力差異。人口老齡化程度和經濟發展水平在地區間差異顯著，形成了基金“富余”和“短缺”并存的格局。一些地區老齡撫養比持續走高，基金當期收支壓力突出；而另一些地區仍保持一定結余。全國統籌推動征繳基礎、費基口徑、待遇計發參數等關鍵制度要素更加統一，減少地域因素對參保人待遇水平的影響，推動同類參保人群在更大范圍內享受更為均衡的制度保障待遇。其更深層意義在于：一是強化國家層面對基本保障的兜底能力，以更大范圍的互助共濟提升制度的可預期性和公信力，穩定參保繳費預期；二是通過建立更統一的制度規則，避免地區層面出現政策洼地和套利空間，減少因制度碎片化所導致的制度性不公。

第三，服務統一大市場，降低勞動力流動的制度摩擦。人口結構變化疊加產業轉型，使跨地區就業和靈活就業更為普遍。全國統籌落實后，有利于推動養老保險轉移接續更順暢、權益確認更統一、信息記錄更完整，減少參保人因流動就業而產生的制度轉換成本。從長期看，這有助于提高參保連續性和繳費合規性，把更多新業態、跨地區就業人員穩定納入制度軌道，進而增強制度的可持續性。這將提升勞動力跨區域流動的便利性，破除要素流動的制度壁壘，為全國統一大市場建設提供穩定的社會保障基礎。

第四，理順中央與地方關系，促進責任落實與激勵約束。全國統籌通過更統一的制度框架和更明確的責任邊界，為將財政補助、調劑支持與地方征繳質量、基金運行績效、管理規范度掛鉤創造條件，促使地方將“增收節支、應收盡收、嚴控風險”作為硬約束。進一步看，其意義在于用制度化規則重塑央地激勵結構，推動支出責任、籌資責任與管理責任相匹配，減少責任真空和推諉空間，防止地方把缺口簡單地向中央轉移。這既能防止部分地區“過度依賴”，也能避免凈貢獻省份長期缺乏獲得感，從而減少“多要少交”的博弈，推動形成央地良性互動。

二、全國統籌的進展情況

2022年之前，城鎮企業職工基本養老保險以省級統籌為主。2022年1月，全國統籌正式啟動。

（一）2022年之前的情況

在2022年1月全國統籌正式啟動之前，城鎮企業職工基本養老保險以省級統籌為主，并以中央調劑制度作為過渡性的“跨省互助”工具。

第一，統籌層級總體上處于“省級統籌、分賬運行”階段。基金收入與支出主要在省級層面（部分地區仍在地市層面）分賬核算，結余沉淀與缺口暴露并存。從長壽風險管理角度看，省域內人均預期壽命的持續延長會使養老金支出曲線整體右移，延長養老基金支付期限和支付總額。而風險池越小，地區間制度抗風險能力的差異越大，加劇區域失衡。這種內在財務壓力和外在區域分化并存格局在一定程度上影響了公眾對基本養老保險制度長期穩健運行的信心。

第二，中央調劑制度先行實施，屬于“救急型”調劑。在全國統籌實施前，養老金發放責任總體上由地方承擔。2018年起，中央通過建立企業職工養老保險基金中央調劑機制，形成了跨省資金流動的制度通道：少數結余省份上解、缺口省份受益，用于緩解困難地區當期發放壓力。2018-2021年，共跨省調劑資金6000多億元，其中2021年跨省調劑的規模達到2100多億元，發揮了“托底”和“穩定預期”的作用。但它的邊界也很清晰：其調劑對象主要是當期缺口，無法將各省歷史結余真正歸集形成全國統一的基金池；調劑比例和規模有限，難以從根本上重塑地區間長期失衡格局。

第三，制度規則逐步趨同，關鍵參數不盡一致。自2019年5月起，企業職工基本養老保險單位繳費比例已統一降至16%，個人比例為8%。制度持續擴面，將更多靈活就業人員、新業態人員納入職工養老保險。但與此同時，待遇計發仍高度依賴省級工資口徑與地方參數，如計發基準、繳費基數上下限、過渡性養老金計發系數等，導致“同繳費、不同待遇”現象長期存在。勞動力市場的正常信號被扭曲，高待遇地區繳費群體擴大，而低待遇地區繳費群體萎縮。最終，地區間待遇差異與基金壓力差異相互強化。

第四，經辦服務與信息化能力在全國統籌實施前仍偏屬地化，跨地區協同成本較高。轉移接續、待遇核定與資格認證等業務在跨省辦理時，有時因數據標準不統一、系統互聯互通不足及流程規則不一致，出現材料重復提交、辦理周期偏長、責任邊界不清等問題。上述問題反過來會影響征繳質量、數據真實性、基金監管與風險預警能力，最終制約制度整體效能的發揮。

（二）2022年以來的情況

自2022年1月全國統籌實施以來，我國城鎮企業職工基本養老保險制度取得了一系列積極進展。這為應對人口老齡化挑戰，有效管理長壽風險，提升制度公平性和可持續性，筑牢了制度根基。

第一，省級制度逐漸統一。自2019年起，各省將單位繳費比例統一調整為16%，在全國范圍內形成相對統一的籌資規則，減輕了地區間費率差異對企業負擔和基金收入的扭曲，為全國統籌推進奠定了制度基礎。與此同時，參保范圍持續擴大，圍繞靈活就業人員、新業態從業者等重點群體，各地通過簡化參保流程、優化繳費服務、加強政策宣傳引導等舉措，逐步推動以就業地參保為主的制度安排，強化了參保登記、繳費申報、轉移接續等環節。此舉推動更多勞動者進入職工基本養老保險體系，使參保覆蓋面持續擴大，逐步趨近“應保盡保”的目標。

目前，計發辦法與繳費參數等方面尚未統一，“同繳同得”尚未實現。例如，各省仍以本省上年度“社平工資”為待遇計發基準，導致相同繳費記錄人員在不同地區的待遇水平差異明顯。又如，各省在繳費基數上下限、過渡性養老金計發系數等政策細節上仍存在差異。此外，地方不合規的“小政策”仍較普遍存在，例如，國家審計署檢查發現，9省在國家統一的養老保險待遇項目清單外，自行保留“取暖費”等16個待遇項目，導致基本養老保險基金2022年至2024年多支出167.23億元（國家審計署，2025）。

第二，全國基金調劑機制更加健全，調劑力度顯著加大。2022年之前，僅有7個發達省份上解資金，其余多數省份受益，調劑的普惠性與共濟效能未能充分發揮。2022年以后，中央調劑機制實現擴圍，覆蓋范圍擴至所有省份，資金上解與下撥均在全國統一規則下運行，使得當期養老金缺口在更大范圍內得到及時彌補，制度的兜底能力明顯增強。2024年全年跨省調劑養老基金規模達2533億元（財政部調研小組，2025），有效緩解了地區間收支不平衡，增強了欠發達地區養老金按時足額發放的確定性。2025年1-11月城鎮職工基本養老保險基金收入7.07萬億元，支出6.50萬億元，基金運行總體保持平穩，滾存結余保持充裕（中國勞動保障報，2025）。這為后續基金向“統收統支”過渡積累了制度信任和操作經驗。

目前，基金尚沒有實現“統收統支”。各省的基金依然分賬管理，僅按比例上解部分資金至中央，再由中央統一調撥下撥。這種模式尚未形成全國統一的基金池，統籌程度較低，風險共濟和資源配置能力相對有限。當前基金結余高度集中于少數沿海發達省份，尚未有效納入全國統籌使用，其使用效率未能充分釋放。

第三，中央與地方責任劃分逐步明晰。在中央層面，中央財政對基本養老保險的補助規模維持在高位（2024年約為1.1萬億元），發揮了兜底和均衡功能（財政部調研小組，2025）。與此同時，中央層面已累計劃轉93家中央企業和金融機構、賬面價值達2.1萬億元的國有資本充實基本養老保險基金，累計收取分紅1116.06億元（財政部、國家稅務總局，2025），為基金補充了長期穩定的資金來源。截至2025年二季度末，養老保險基金委托投資規模已達2.55萬億元，整體實現了保值增值（上海證券報，2025）。國有資本劃轉和基金投資收益的穩定增長，緩解了基本養老保險制度對一般公共預算的過度依賴。在地方層面，省級政府對本地區企業離退休人員基本養老金支付承擔最終責任，并在預算安排、缺口兜底與征繳管理等方面落實屬地管理要求。同時，省級政府推動下級政府逐年增加養老保險的預算投入，并強化地方對基金運行安全的責任約束。

目前，部分欠發達省份養老金發放高度依賴中央財政補助，個別省份每年需數百億元中央專項補助才能實現“保發放”。一旦經濟下行或撫養比進一步惡化，地方自身調劑能力的制約將更加凸顯，中央財政負擔將持續加重。

第四，信息系統、服務、法治等支撐協同推進。一是養老保險全國統籌信息系統已于2022年上線，順利實現數據集中管理與部省經辦聯動，推動參保繳費、待遇核定、資金調劑、轉移接續等關鍵業務在統一框架下運行，有效減少了因系統割裂導致的信息不一致和業務銜接成本。二是全國統一社會保險公共服務平臺功能日趨完善。截至2025年9月，在養老金資格認證、關系轉移、待遇申領等領域，已有161項服務實現跨省通辦，顯著提高了養老保險異地業務辦理的便利性。三是法治基礎得到強化，《社會保險基金行政監督辦法》（人力資源和社會保障部，2022）明確基金行政監督的職責邊界、監督方式和處置要求，對基金收支、調劑撥付、投資運營等重點環節形成制度性約束。

目前，經辦管理服務能力與全國統籌要求仍存在差距。一方面，基金安全風險不容忽視。基層監管力量薄弱，跨地區協調機制不健全，個別地區基層套取養老金、通過違規提前退休騙領養老金的案件時有發生，損害了基金安全與制度公信力。例如，國家審計署的檢查發現，16個省份90家中介2009－2024年，通過偽造勞動合同、仲裁書等方式，幫助2萬多名條件不符人員違規參保，造成基金損失（國家審計署，2025）。另一方面，部分地區經辦機構在信息化水平、人員配備、業務能力、服務意識等方面仍有可提升之處，導致參保群眾異地辦理業務效率偏低。

三、全國統籌的現實困難

上述改革進展中仍存在幾點不足，主要困難在于以下方面。

第一，制度政策統一仍需消化歷史差異、完善配套規則。一方面，長期以來，各地在費率執行、繳費基數口徑、待遇調整方式等方面形成了一定差異。例如，部分基金結余較充裕地區的繳費基數標準相對較低；而部分基金壓力較大的地區，為保障支付能力，將繳費基數設定的偏高，易加重企業負擔。另一方面，《社會保險法》雖明確“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”，但在中央與地方權責劃分、基金調劑運行、監管規則與責任追究等方面，仍缺少更細化、更具可操作性的配套制度支撐，從而在一定程度上導致各地在理解和執行上存在差異。

第二，基金統籌調劑需要在互助共濟與激勵約束之間實現更好的平衡。地區間養老金基金長期存在“結余”和“缺口”并存的格局。一些欠發達省份的撫養比下降較快，已跌破2:1，基金自我平衡能力持續弱化。在中央支持力度不斷加大的同時，如何通過制度安排持續強化地方“增收節支、規范管理”的內生動力，仍需進一步探索。與此同時，根據財政部社會保障司的數據，廣東、江蘇、北京、浙江、山東和上海等地在養老金上繳合計2665.2億元，占中央調劑金總規模的55%。基金結余較多的省份上解規模逐年增加，不免對中央進一步加大統籌力度存在一定程度的抵觸心理。如何在互助共濟與地方積極性之間形成更可持續的平衡機制，是做大做優全國統籌基金池需要解決的問題。

第三，央地財政責任邊界仍需進一步清晰化、規則化。全國統籌正式啟動后，部分地方受自身財力約束和養老金剛性支出增長的疊加影響，籌資責任落實壓力加大，對中央補助和調劑的依賴度日益加深。隨著老齡人口增加、養老金支出規模攀升，中央補助的規模和占比將繼續上升，財政可持續性面臨潛在挑戰。如何在制度層面進一步明確央地責任邊界、優化補助和調劑規則，使財政支撐更可持續，是今后需要完善的內容。

第四，經辦服務和監管能力與全國統籌運行要求相比仍存在一定差距。一是基金監管和風險防控仍有提升空間：跨部門（人社、財政、審計等）協同機制有待進一步順暢，職責銜接和信息共享的深度仍需加強，在資金跨省調劑、投資運營等環節需要更系統的閉環監管。同時，現有信息系統在資金流實時監測、智能預警、風險溯源等方面的能力仍需迭代升級。二是經辦管理仍以“屬地管理”為主，跨地區業務協同、標準統一和資源統籌能力有待強化，也顯著增加了全國統籌政策落地的組織協調成本。

四、全國統籌的推進建議

為完善并推動城鎮企業職工基本養老保險全國統籌制度落地，可考慮以下政策建議。

第一，進一步統一政策規則，縮小地區差異。一是在統一待遇計發標準上，可采用全國或區域平均工資逐步替代各省自行確定的標準，并由國家層面牽頭制定相對統一的年度調整方案，供各地執行。地方若需在統一方案之外進行調整且可能增加基金支出，應事先向中央報告，經審核批準后方可實施。二是統一繳費基數的計算口徑，明確全國統一的個人繳費基數上下限計算口徑，以減少地方執行差異。三是由人社部、財政部牽頭，以規范性文件進一步細化統籌基金收支管理、上解下撥、調劑順序及責任處置等規則，提升制度的可操作性與執行一致性。

第二，循序漸進落地“統收統支”，兼顧風險共濟和地方激勵。一是在現有中央調劑制度基礎上，可結合基金運行情況和地方承受能力，分階段、分步驟提高上解比例（如按年度小幅調整），逐步向更高層級統籌過渡。同時，設立全國統籌基金財政專戶，完善收支“兩條線”管理機制，確保基金管理規范透明、安全可控。二是健全激勵約束機制。將征繳質量、擴面成效、運行安全等指標納入對省級政府的綜合考核。對成效較好的地區給予適當激勵支持。對征繳潛力長期未能充分釋放、管理薄弱的地區，可通過差異化政策安排，促使其加強增收節支和規范管理，形成良性循環。

第三，加強中央與地方財政支撐，增強基金可持續性。一是優化中央財政保障機制。中央財政可綜合考慮各地老齡化程度、經濟實力、基金缺口等因素，并考慮將長壽風險指標（如預期壽命變化、領取年限延長、死亡率改善速度）納入補助測算與統籌運行評估，動態優化補助結構。考慮將養老支出壓力納入均衡性轉移支付測算，統籌運用一般性轉移支付，更好地緩釋地區基金收支壓力差異。同時，繼續推進劃轉國有資本充實全國統籌基金，并可研究在政策框架內拓展資金來源渠道。二是壓實地方責任。引導省級政府優先保障養老保險支出預算，對預計收不抵支的市縣提前統籌調度資金，減少臨時性、被動性安排，提升財政保障的前瞻性和穩定性。三是逐步提高養老金基金在權益類資產中的配置比例，特別是在股票市場和長期資本市場中，利用資本市場的長期收益對抗長期支付壓力。

第四，提升經辦服務和監管效能，服務全國統籌運行。在提升經辦服務上，優化跨省經辦協作機制。持續拓展跨省通辦事項，推動線上“一網通辦”和線下“就近可辦”深度融合。對轉移接續、異地認證等高頻事項，進一步明確牽頭單位、協作規則與辦理時限，降低業務銜接成本。在提升監管效能上，加強人社、財政、稅務、審計等部門的數據共享與業務協同，推動繳費征收、資金劃撥、待遇發放等環節在更加統一的框架下運行。同時，更充分地運用大數據和智能分析技術，提升對收支異常、投資風險、欺詐冒領等情況的識別能力，共同筑牢基金安全底線。將審計監督、經辦稽核與司法打擊更緊密地結合起來，對欺詐騙保行為形成高壓態勢，共同筑牢基金安全防線。