趙陽:農村土地確權登記頒證制度的理論邏輯、政策內涵及改革方向

摘要：隨著中國農村經濟的不斷發展和農村改革的深入推進，農村承包土地確權登記頒證工作的重要性日漸凸顯。這一工作源于對農村土地產權制度的深刻認識，旨在通過明確土地產權關系，保護農民的土地權益，促進農村經濟的穩定與繁榮。現階段，在城鄉融合發展步伐不斷加快的現實背景下，農村承包土地確權登記頒證制度已成為全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的關鍵支撐。正因如此，有必要對中國農村承包土地確權登記頒證工作展開系統研究，以期為未來的農村改革與發展提供有益借鑒。本文主要圍繞農村承包土地確權登記頒證制度的理論邏輯、政策內涵及實踐探索進行系統地梳理總結，為下一步的改革方向提供理論依據和現實基礎。

關鍵詞：農村土地承包經營權；確權登記頒證；農村土地制度改革；三權分置

一、理論邏輯

土地制度是農村的基礎性制度，土地權益的歸屬決定了農民的權益能否得到充分地尊重和實現（趙陽，2010）。新中國成立以來，農村土地產權制度隨著經濟社會的發展，在產權所屬主體和經營形式不斷變化中逐步確立（賀雪峰，2015）。從農民土地所有制、集體土地所有制到家庭聯產承包責任制，再到農村承包土地確權登記頒證，每一步變革都凝聚著農村改革的智慧與決心。

（一）從“耕者有其田”到集體所有

新中國成立之初，為了創造開展社會主義革命和建設的經濟條件，中國通過沒收封建土地和財產、按人口統一分配土地等方式，在全國有步驟、有秩序地開展農村土地改革工作。土地改革徹底根除了兩千多年的封建地主土地所有制，實現了農村土地農民私有制，確立了“耕者有其田”的土地制度。土地改革為農民提供了比較完整的土地產權，使千百年來中國農民“耕者有其田”的夢想變成了現實，極大地刺激了農民的生產積極性，解放了農村生產力（趙陽，2007）。但由于其并未改變私有制的生產關系，在生產力不斷提高的背景下，這一制度必將發生新的變革。

二十世紀五六十年代，為應對國內外政治與經濟關系，鞏固新生政權，中國制定了實現國家工業化的戰略目標。但由于小農生產產權極度分散、效率尤為低下，難以支撐中國工業化趕超發展；農村勞動力短缺、生產資料匱乏等問題，更是抑制了小農家庭經營的穩定運行（趙陽，2004）。針對這一問題，為迅速發展社會生產力，中國通過運用行政力量組織農民走集體化道路，推進農村土地產權的快速集中。具體表現為，通過農業互助組、初級農業生產合作社、高級農業生產合作社的集體化運動建立起人民公社體制，將農村土地產權由個人收歸于集體，實現了農地集體所有權與使用權的“兩權合一”，形成了“集體所有、統一經營”的產權結構（姚志等，2022）。具備統一經營、集中勞動特點的“一大二公”的人民公社在一定程度上整合了農村資源、發展了農村集體經濟，但是由于其存在“搭便車”和無法有效監督的制度缺陷，導致農業生產受損，農業農村發展陷入了低效率困境。

（二）從人民公社瓦解到家庭承包

面對自然災害與農業生產力水平低下帶來的嚴重的生存壓力，1978年，安徽省鳳陽縣小崗村農民實行集體土地“包產到戶”，農村土地承包制度改革成為中國經濟體制改革的突破口（趙陽等，2020）。1980年9月，中共中央印發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，將實行包產到戶視為解決溫飽問題的必要措施之一。1982年1月印發的《全國農村工作會議紀要》更是明確將專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組等，視為社會主義集體經濟的生產責任制。這一文件極大地減輕了包產到戶所面臨的阻力和困難，為農業生產的發展注入了新的活力。1983年中央“一號文件”（即《當前農村經濟政策的若干問題》），充分肯定了農業生產責任制“是在黨的領導下我國農民的偉大制造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”；這份文件還指出人民公社制度要從兩方面進行改革，即“實行生產責任制，特別是聯產承包制；實行政社分設”。這實際上等于在政策上宣告了人民公社的廢除（趙陽，2007）。之后，家庭承包經營在全國普遍實行，人民公社集體經濟制度逐漸轉向家庭承包經營制度。1983年10月，中共中央、國務院發出的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》標志著人民公社正式退出歷史舞臺。到1984年底，全國范圍內的人民公社體制基本解體。農民通過“交夠國家的，留足集體的，剩下的全是自己的”這一承諾，獲得了對土地的使用權和部分剩余收益的索取權。具體而言，家庭聯產承包責任制以界定農民對土地具有一定的使用權和收益權為切入點，將農民的生產勞動與收入直接掛鉤，極大地調動了農民的生產積極性、提高了農業生產力，推動中國農業農村發展煥發出新的生機與活力（陳錫文等，2008；劉燦，2014）。

（三）從穩定完善農戶承包經營權到土地確權登記頒證

在中國人多地少的現實條件和“大國小農”的基本農情下，家庭聯產承包責任制給農民提供了最基本的生活保障。正是因為這一改革的成功，在第一輪土地承包經營權到期后，中國政府及時地把耕地的承包期從15年延長到了30年。1997年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》明確提出，集體土地實行家庭聯產承包制度，是一項長期不變的政策，要使絕大多數農戶原有的承包土地繼續保持穩定。1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》和2002年通過的《中華人民共和國農村土地承包法》更是為保障農民的土地承包經營權提供了重要的法律基礎。

但是，國家政策和法律賦予農民的承包經營權并未得到全面落實且存在一定缺陷，具體表現在以下幾個方面：第一，在當時的農地制度安排下，農民的權益易受侵害。主要的原因在于，真正手中持有承包經營權書面證明的農民數量還不夠多，且多數書面證明不符合法律規范，并且很有可能不具有實際的法律效力。土地承包經營權的脆弱性導致農戶的合法權益極易遭受侵犯。第二，當時的農村土地登記制度存在不規范和不健全的問題，這導致了所頒發證書的可信度有所欠缺。不同部門在農地登記管理中的利益難以得到有效協調，這不僅引發了重復登記和資源浪費問題，更對證書的權威性產生了負面影響。第三，土地權屬關系不明晰，使得農戶在土地流轉過程中需要支付較高的交易成本，這限制了土地的有序流轉，直接導致了農地市場的滯后發育。承包地塊固定導致農戶對農業生產的長期預期不足；農地分散經營則導致土地難以實現統一規劃和高效利用，影響了農業生產的規模化和現代化進程。

進入21世紀后，中國經濟社會的快速發展使得農村土地產權制度難以與不斷推進的工業化、城鎮化進程有效銜接，在新的時代背景下其面臨更多新的問題和挑戰。例如，土地細碎化制約了農業規模效益。中國農業經營規模小、土地細碎化的特點至今仍未發生根本性的變化，小農戶分散經營與農業規模化發展之間的矛盾仍然較為突出（阮文彪，2019）。第三次農業普查數據顯示，當前中國仍有超過2億的小農戶，占農業經營主體的98%以上，其經營農地面積占比超過70%①,小農經營仍是未來很長一個時期農業經營的基本面。在土地流轉方面，近三分之一的非正規流轉使得農地流轉市場相對無序，并在很大程度上限制了新型農業經營主體的發展（黃季焜等，2012）。

與此同時，土地承包經營權流轉糾紛數量較大并呈現上升趨勢，影響了農地利用效率和農業長期發展（向超等，2019）。土地產權界定不清侵害農民合法權利，具體表現為：第一，土地承包關系中發包方虛位。根據中國法律規定，土地承包關系中發包方是農村集體經濟組織，農村土地所有權歸農民集體所有，但是多個法律法規對“集體”概念并沒有明確注解，且國家對農村土地產權歸屬的稱謂也并不統一，例如《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民法通則》分別將農村土地所有權賦予“集體”和“農民集體”，而《中華人民共和國農業法》和《中華人民共和國土地管理法》則分別將包括土地在內的集體資產賦予“農村集體經濟組織”和“村民小組”。這種土地權利主體的模糊性使得所有權、管理權混亂，到底該誰行使土地的所有權、管理權，仍然沒有統一明確的規定（趙陽等，2017），這就導致部分村組集體隨意終止土地承包合同，以行政力量要求農民土地入股，干涉農民經營自主權。第二，土地承包關系中承包方邊界模糊。土地承包經營權以家庭為單位，當家庭成員生死嫁娶導致集體成員人數發生變化后，為了維護集體成員土地占有公平，集體往往通過土地調整重新分配土地，但頻繁的土地分配會破壞土地承包經營權的穩定性，此外，選定多長時間為一個期限進行土地調整，也會引發新的土地糾紛，造成土地承包經營權混亂（趙陽等，2017）。第三，土地承包關系中發包方和承包方權屬錯位。雖然法律規定了農村土地歸集體所有，但是地方政府實際掌握了農村集體土地處置權，這是地方政府行政力量管理農村事務的連帶結果（趙陽等，2017），這就出現各級政府普遍擴大征地范圍，濫用征地權力，違規隨意征占集體土地，使得農民的土地財產權利受到損害（趙陽，2013）。此外，除了土地承包經營權模糊的問題，“誰來種地”與“無地可種”之間的矛盾也日益突出。大量農村青壯年勞動力轉向非農產業和部門，并逐漸在城鎮落戶，這就使得農村家庭結構發生巨大變化，進而對土地承包經營權的調整做出了要求（趙陽，2014）。在土地集體所有的前提下，承包權和經營權隨人口的大量外流發生分離，如何穩定和完善土地承包經營權成為亟待解決的基礎性問題。

土地制度設計的不完善與農業生產現實之間的矛盾日益凸顯，成為制約農村經濟發展的瓶頸。為解決這一問題，農村土地產權制度的進一步改革勢在必行。學術界普遍認為，需要通過確權以提升農地產權明晰度，增強產權的排他性，賦予產權交易靈活性，以降低農地市場的交易成本，盤活農地的交易特性（錢忠好等，2016；羅必良，2016；洪銀興等，2019）。受此影響，加之出于對土地所有權弱化、各類權利主體模糊等問題的擔憂，中國政府不斷探索穩定產權期限、明晰產權范圍、賦予產權權能的土地產權制度改革。隨著《中華人民共和國物權法》的頒布，農戶的土地承包經營權正式完成了物權化。這為進一步穩定農村土地承包關系，提供了重要的法律根基。在上述法制基礎和現實經濟背景下，中國農村承包土地確權登記頒證工作逐步展開，從一個村的試驗到整縣整省試點，從局部試點到全面鋪開、全國范圍內同步開展，包括各級政府部門、大專院校專家學者，特別是縣鄉村干部和農民骨干，5年內，全國數千萬人參與到這一波瀾壯闊的偉大工程之中。

總括而言，中國農村承包土地確權登記頒證工作，如果從2008年安徽肥東火龍村第一個試點算起，到2019年結束，歷時12年；如果從2014年正式大規模推廣算起到2018年底基本完成，中國僅僅用了5年時間就完成了耕地面積位居世界第四的大范圍土地確權，可謂速度快、效率高、成效顯著。這一浩大工程為第二輪土地承包到期后再延長30年打下了系統的、堅實的基礎。

二、政策內涵

改革開放以來，中國農村改革始終圍繞著土地制度展開，其中土地產權制度改革占據著根本性位置（陳朝兵，2016）。長期穩定的、可轉讓的土地權利是維護農民基本生活保障、激勵農民在土地上做出長遠投資、推動農地流轉市場有序發展并促進農民收入持續增長的重要條件（黃少安等，2005；程令國等，2016；羅必良，2017），而開展農村承包土地確權登記頒證是明晰土地權屬、穩定人地關系、提升土地價值、促進土地流轉市場發展、減少承包糾紛，以及推動新型農業經營體系構建、加快農業農村現代化的有效途徑（趙陽等，2017）。

（一）清晰土地權屬

1980年中央正式肯定了家庭聯產承包責任制，并要求實行包產、包干到戶。農業生產采取了統分結合、雙層經營的辦法，將農地產權劃分為所有權與承包經營權，實現了“兩權分離”，是中國農地制度改革史上的偉大創舉（冀縣卿等，2019）。改革開放40多年來隨著社會經濟的不斷發展，承包地出租、租賃、轉包等多種形式的土地流轉大量涌現，全國家庭承包耕地流轉面積已經從2007年的6400萬畝增加至2021年的超過5.55億畝①,農地流轉面積占比超過37%。然而在土地確權之前，現實中部分土地經營者沒有經營權，權利模糊空間帶來了大量的利益糾紛，兩權中的“承包經營權”亟待分離，中國農村土地權屬亟需清晰與細化（趙陽，2014）。正因如此，包含“所有權、經營權、承包權”的“三權分置”為多數產權制度經濟學家所呼吁，中央政府也不斷探索“三權分置”的運行機制。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，要求逐步完善“三權”關系。由此，中國農村土地產權變遷進入了“三權分離”時期，農地的所有權、承包權與經營權分別歸屬于村集體、承包者（農民）和經營者（流轉后歸屬于經營主體與農戶）。

“三權分置”是中國為適應經濟社會發展需要而做出的對生產制度的實時調整與變革，是中國農地制度改革史上的又一偉大制度創新。在此背景下，開展農村承包土地確權登記頒證是保障農民土地權益的重要舉措。通過明確土地權屬關系，可以有效解決部分農民由于缺乏確切的具有法律效力的證明導致土地權利屢屢受到侵犯的問題（趙陽等，2017）。在維護農民土地權益的基礎上，農村承包土地確權登記頒證也為農村經濟的穩定發展提供了堅實的法律保障，從而有利于推動農村社會的和諧與進步。

（二）穩定人地關系

農村承包土地確權登記頒證有利于穩定與鞏固人地關系。保持農村土地承包關系穩定并長久不變，是基于中國國情農情，結合經驗借鑒與實踐探索所形成的重要理念（趙陽等，2012）。實踐充分證明，穩定的土地承包關系對于農村社會的長治久安和農民生產信心的堅定具有至關重要的作用。這種穩定性不僅有利于增強農民對土地的情感聯系，而且有利于提升他們進行長期規劃的積極性與信心，能夠為農業的可持續發展奠定堅實基礎。2019年11月26日，中共中央、國務院出臺重要文件對第二輪土地承包到期后再繼續延長30年做出了明確部署①。“農村土地承包關系穩定并長久不變”的實行，一是有利于鞏固和完善中國農村基本經營制度；二是有利于促進中國特色現代化農業的發展；三是有利于鄉村振興戰略的具體實施；四是有利于固化人地關系、保障農村社會的和諧與穩定。農村承包土地經過確權頒證之后，土地雖然還是資源和要素，卻又可以理解為農民的資產，因為確權后的土地具有收益權和抵押權，農民的土地使用權或經營權，無論是流轉、征用、集體公益事業占用等，都必須經過農戶本人知曉與同意，都必須“尊重農民意愿”。

當前，中國農村人地不匹配的矛盾十分復雜，人和地的關系導致了中國農業生產普遍存在“剝削式、掠奪式”的經營方式，土地地力不斷下降，威脅到糧食安全、生態安全和食物安全。“長久不變”的政策對穩定人地關系、促進經營者增加投資、改善地力和保護生態、推廣綠色農業發展模式等均具有重要作用。總之，農村承包地的確權、登記、頒證，是體現中央“長久不變”思想、穩定農民與土地關系的具體形式。

（三）保護農民利益

土地不僅是農業生產最基本的物質資料，還是農民的生存資料。作為農民的“命根子”，土地具有生存保障、就業、養老等多種功能（趙陽，2007，2011）。2020年初爆發的新冠疫情證明了無法外出就業的大批農民工，仍然要依靠和依賴農村土地保障就業。通過農村承包地的確權、登記、頒證保障土地的物權效力實現，農民是其所承包的農村土地的物權權利人，可以依法經營利用，進而取得合法收益。未來需要通過不斷完善與細化土地承包權、經營權權能，并通過法律的形式保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。早在2008年2月1日實施的《土地登記辦法》中就明確指出，城鎮和農村的土地權利需要一視同仁，而且均定義為物權保護的范圍，重點規定了農村集體對土地的所有權、農民對土地的使用權和抵押權均受國家法律保護，權利不能被任何單位和個人所侵犯。土地流轉、出租等為外出務工的農民提供了收益的機會，而土地證書是其獲得收益的法律“憑證”。因此，農村土地確權登記頒證是一項利民措施。現實中，部分農民因為缺乏抵押物而無法獲得貸款，貸款難成為經營主體和農戶發展的制約瓶頸，因此，分離出的經營權被賦予了抵押屬性，農民可以用土地權證進行抵押貸款，用以獲得發展的初始資本，這也是可以將土地理解為農民資產的重要原因。

開展農村承包土地確權登記頒證一方面能夠進一步確認農民長期穩定的土地權利，另一方面也可以使農民逐步獲得這些權利的全部經濟價值。對于農民而言，承包土地確權登記頒證能夠為農村土地承包權和經營權提供有效的法律保障，使其獲得安全、穩定的各項土地收益，帶動糧食產量增加，保障糧食安全，促進農民收入增加，進而使土地經營逐步進入良性循環的軌道。開展農村承包土地確權登記頒證還有利于激勵農民在土地上進行長期投資。農村承包土地確權登記頒證為農村土地承包經營權提供了有效的法律保障，使農民有了穩定的預期，從而敢于在自己的承包地上進行長期投資（趙陽等，2012）。除此之外，開展農村承包土地確權登記頒證對政府健全和完善農業支持保護制度也具有非常重要的意義。過去由于缺乏完備的土地信息，政府推行并深化的一系列以土地為載體的支農惠農政策，難以精確和細化，弱化了政策的實施效果。通過精確的土地測量以及提供正式的土地產權證書，能夠提高支農政策的效率。

（四）規范農地流轉

中國農村土地經營權的流轉實質上是一種市場行為，歸屬于農村土地租賃市場。但是，現實中農地流轉卻存在諸多不規范的行為與問題，諸如村干部參與往往增加了交易成本，而不是提供無償的流轉服務，為了規避交易成本，非正規農地流轉市場大量發育，主要包括農戶之間私下進行土地流轉，不簽訂書面協議，僅達成不具有法律效力的口頭契約，在流轉糾紛發生后，往往很難處理。這些不規范的農地流轉行為，往往是誘發流轉糾紛事件的重要原因。當前中國農村土地流轉市場一直存在零租金、無固定期限、無合約等非正規農地流轉行為。從已有文獻來看，黃季焜等（2012）對2000戶農戶進行調查后得出，2008年無償流轉的比重為61.05%。在擴大樣本范圍后，葉劍平等（2010）對17省的1773戶進行摸底調研，發現每省平均非實物與非現金補償的無償流轉占到38.6%。錢忠好等（2016）依據4省的調查數據統計結果也發現，有超過30%的零租金流轉。王亞輝等（2018）統計了2003—2013年農業部農村固定觀察點系統大樣本數據，得到大約17萬份樣本，分析結果顯示：中國農村土地租賃市場上的零租金流轉率，整體上超過50%。總體來講，無論是一些早期的調查（鐘漲寶等，2003；洪名勇，2009），還是近幾年來的一些研究均顯示，農戶之間選擇口頭契約與短期交易的比例仍然很高，占到60%以上（何欣等，2016；鄒寶玲等，2016；錢龍等，2018；洪煒杰等，2018）。可見，中國非正規農地流轉行為已是普遍現象。因此，規范中國農村農地流轉市場、推進正規農地交易市場形成與完善，已經成為未來相當長一段時間內中國政府的重要農村政策目標。

中國農村土地流轉市場的發育為土地資源的優化配置、農業規模經營的發展、農民財產性收入的增加創造了有利條件，而土地確權登記頒證有可能在這一過程中發揮關鍵的作用。對于農民而言，開展農村承包土地確權登記頒證，有利于推動農地流轉市場的有序發展（趙陽等，2017）。具備法律效力的證書是市場交易的必備條件，開展土地確權登記頒證可以為農民提供一個法律證書，進而為土地流轉市場的發展提供制度基礎。在農民獲得證書之后，農村流轉土地的形式將變得更為簡單、標準，流轉程序將更為迅速、可靠，有利于降低市場交易成本。

（五）解決承包糾紛

土地流轉糾紛是土地糾紛中最為主要的糾紛類型。有學者以北京市為例進行了分析研究，發現土地流轉糾紛數量在逐步下降。結果表明，2009年北京市因土地流轉發生糾紛事件高達873件，而到2016年已經下降到473件；從占比來看，2009—2016年，流轉糾紛占總土地糾紛的比重也從77%下降到59.2%。雖然8年間下降了17.8個百分點，土地流轉承包糾紛仍然在相關土地糾紛中占據主導地位（謝玲紅等，2019）。就全國而言，有學者對中國2013—2015年的調查研究表明，連續3年的土地經營糾紛事件在所調查樣本中的發生率分別為7.2%、7.97%和9.35%，發生率均低于10%。以中國現存的2.3億農戶進行估計，夏英等（2018）的推算結果顯示糾紛數量為1656萬～2150.5萬件不等。即，中國農地流轉市場還存在糾紛數量龐大、糾紛類型多樣等問題，這都牽涉農民的根本利益。

為了解決土地流轉糾紛問題，2013—2019年中國政府快速推進全國范圍內的承包地確權登記頒證工作。政策目標在于進一步明晰農村土地承包權、經營權的歸屬問題，用法律憑證的形式保護農民利益，用產權清晰的方式解決部分土地流轉交易市場上的糾紛問題，降低流轉中的交易成本，最終為維護農民各項合法權益和保障農民收益提供強有力的原始法律憑證或依據。如果農戶所承包耕地的四至（邊界）不清、不規則地塊的面積不明，不僅會在農地流轉交易時增加測量成本，引發糾紛，更為重要的是在經營主體轉入土地后，無法打破原有界線進行規模經營，土地仍然細碎化，這就大大增加了機械換田耕種成本，導致大量的轉換時間，降低了生產效率。農地確權采用先進技術進行精準測量，農戶在流轉農地時，可以依據土地確權證書上的準確面積，按照一定的價格進行交易，有利于減少農地流轉中的價格紛爭，一定程度上規范了農地流轉市場（趙陽等，2017）。在農村承包土地確權登記頒證之后，土地權利和界限得以明確，當出現爭議時土地權屬證書能為農民提供法律依據，有利于減少爭議的發生并促進社會穩定，進而促進土地市場的良性發展。

三、實踐歷程及改革方向

隨著政府政策支持力度的不斷加大，農村承包土地確權登記頒證工作在全國范圍內取得了長足進展，越來越多的農民獲得了載明權屬范圍與權利內容的土地權屬證書，有效保障了其土地權益。作為深化農村產權制度改革的重要一環，農村承包土地確權登記頒證不僅激發了農民的生產積極性，而且為農村經濟社會的穩定發展奠定了堅實基礎（趙陽，2013）。

（一）發展歷程及其主要成就

中國農村土地確權登記頒證工作的特點可以概括為速度快、時間短、范圍廣，主要包括兩大階段：試點階段（2008—2013年）、全面開展階段（2014—2019年）（見表1）。2008年中央政府正式提出要搞好農村土地確權、登記、頒證工作，2008年在安徽省肥東縣的火龍村完成了全國首個農村土地確權登記頒證試點。2009年開始了8省（市）8個村莊的試點，2011年確定50個縣（市、區）開展登記試點。2013年在已有試點的基礎之上再次部署了105個試點縣域，由此中國農村土地確權進入新的階段。2013年中央“一號文件”和2014年政府工作報告正式提出，用5年左右時間基本完成農村土地的確權登記頒證工作。

1.試點階段：2008—2013年。2008年的中央“一號文件”提出，要加快建立土地承包經營權登記制度。同年召開的黨的十七屆三中全會要求，在原有的土地承包經營權30年不變的基礎上，保持農村土地承包關系長久不變。全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，明確要求“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”。在這一背景下，中國需要推進確權登記頒證工作，以解決數字不清、賬實不符、關系不明等問題。2008年，在FAO和世界銀行的資助下，中央農辦、原農業部指導中國農業大學中國農村政策研究中心開展了“中國農村土地登記制度試點研究項目”。該項目研究組在廣泛的國際、國內調研基礎上，形成了“以航拍數據為基礎，以實地測量為手段”開展農村土地確權登記頒證的試點思路，并于當年在安徽省肥東縣石塘鎮的火龍村完成了全國首個試點，形成了“中國農村土地登記制度國家發展戰略報告”和“操作手冊”，為下一步試點打下了基礎。2009年，原農業部在全國選擇了8個村開始最初試點，逐步探索推進農村土地確權。在此之后，除了2011年中央“一號文件”重點關注水利建設外，其他年份的中央“一號文件”都對農村土地確權工作做出了部署和安排。2009年的中央“一號文件”明確提出，要把土地的面積、空間位置和權屬證書下發、頒布、落實到試點地區的農戶。在登記試點過程中，包括測量儀器、人員配備、證書制定等方面產生了大量的費用。為解決這一難題，2010年的中央“一號文件”重點指出要將農村土地確權工作所產生的經費納入國家財政預算體系，通過財政來解決龐大的經費問題。2011年原國土資源部、財政部與原農業部等三部門聯合印發《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，不僅要求繼續推進承包地的確權登記頒證工作，也對其他地塊（包括宅基地、建設用地）等的確權登記工作進行了重點強調。2009—2012年部分省份（地區）的試點取得了較大的成功并形成了一些地方可借鑒的實際確權案例。

從2013年起，為了降低確權成本，盡快完成全國范圍內的大規模確權頒證工作，中國政府提出了農村土地確權的“五年計劃”，即2013年中央“一號文件”明確提出，“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。此外，針對確權試點中出現的面積不準、四至不清等問題，該文件進一步提出了明確的解決辦法，即按照各地實踐或者史料妥善解決確權中的面積和位置問題。2013年，中國農村承包地確權試點范圍擴大，在已有試點的基礎之上再次部署105個試點縣。這在一方面使得確權過程中面臨的問題更加復雜而多變，另一方面，試點地區不斷探索出多元方案，總結出更為豐富的實踐經驗，為全面大規模開展農村土地確權登記頒證工作奠定了堅實的基礎。

2.全面開展階段：2014—2019年。2014年政府工作報告對未來5年（2014—2018年）開展這一浩大工程進行了具體部署。2014年，在全國3個整省和27個整縣試點全面推進農地確權登記頒證工作，這標志著中國農村土地確權登記頒證工作正式進入全面開展階段。

為解決確權模式問題，2014年中央“一號文件”進一步明確提出，各地可以依據地方實際情況選擇“確權確地”的模式，也可采取“確權確股不確地”的模式，但后者的范圍要嚴格控制，因此前者成為中國農村土地確權的主導模式。

確權確股不確地模式，實踐中多發生在人地關系復雜的經濟發達地區。部分發達地區股份制等的長期發展使得農戶的地塊、位置模糊化，難以進行劃分和重新確定，因而可以通過確定集體經濟組織中每個農戶的股份多少，實行“按股分紅”。例如在廣東省珠海、深圳等地區采取的符合當地實際情況的確權模式。在這一模式下，農民不再擁有數量確切、四至清楚的土地，而是獲得由集體土地資源、資產等量化計算出的股份，通過擁有的股份獲得相應收益。確權確地模式則與之相反，要求將地塊、位置等精確到每戶甚至每個農民，并錄入數據庫。2015年中央“一號文件”的重要內容是擴大整省推進試點范圍，總體要求確地到戶。在2014年試點范圍的基礎上，再選擇江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南等9個省（區）開展整省試點。2016年中央“一號文件”再次強調，擴大確權登記頒證整省推進范圍。2018年中央“一號文件”要求，全面完成土地承包經營權確權登記頒證工作。到2018年年底，中國大多數省份已經完成農村承包地的確權登記頒證工作。2019年中央“一號文件”對做好確權收尾工作，妥善化解遺留問題作出部署，至此，中央部署的農村土地確權登記頒證這項史無前例的偉大工程“基本完成”。

截至2020年，中國農村承包土地確權登記辦證率提升至96%以上，中國2838個縣市區、3.4萬個鄉鎮、55萬多個行政村基本完成了承包土地的確權登記頒證工作，近2億農戶獲得了土地承包經營權證書。2020年11月，國務院在北京召開了“全國農村承包地確權登記頒證工作總結暨表彰電視電話會議”。習近平總書記對此作出專門批示。會議對歷時數年的農村承包地確權登記頒證工作進行了全面總結，并部署了未來改革方向。農村承包土地確權登記頒證工作的完成，極大地穩定了土地承包關系，有效保障了農民的土地財產權益，為推動農業農村現代化打下了堅實的基礎。

（二）進一步改革方向

1.銜接二輪土地延包。2020—2024年的中央“一號文件”均對二輪土地延包作出了明確規定。在此期間，四川、河北等多個省份先后開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點。2022年2月，農業農村部辦公廳印發修改完善后的《農村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）示范文本》，為開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作的地方提供了重要模板。2023年12月，全國農村土地承包合同網簽系統上線運行，為開展二輪延包土地承包合同網簽提供了重要平臺。而在第二輪土地承包到期后確權證書的有效性這一問題上，《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》中有明確說明，即“以承包地確權登記頒證為基礎，已頒發的土地承包權利證書，在新的承包期繼續有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時作統一變更”。這就表明，根據中央部署，在已完成確權登記工作的基礎上，各地將繼續做好確權登記頒證的收尾工作，并保證在第二輪承包到期后，確權證書依然有效。當前，第二輪土地延包已經在安徽等7省份進行整省試點，預計2026年底將在全國范圍內鋪開全面試點工作。

2.細化農戶承包權的繼承權、收益權、退出權等權能與邊界。在中國農地產權制度的改革進程中，細化農戶承包權的各項權能及其邊界至關重要。改革必須清晰界定“成員權”，明確承包權的主體資格與范圍；進一步明晰繼承權、收益權與成員權、退出權之間的交互關系與權利邊界。此外，土地承包經營權作為用益物權，其核心地位不容忽視。現階段，土地經營權的主要功能在于流轉與抵押貸款，為進一步優化人地關系，需要清晰界定兼具用益物權和債權屬性的土地經營權的內涵差別與權利邊界（蘇嵐嵐等，2018）。在實踐中，應充分賦予農民集體和集體成員自治權，保障其自主性。總體而言，中國農地產權的細化并非一蹴而就，頒發確權證書只是其中的一步，仍需在未來的探索中逐步完善。從現實情況看，這一改革之路仍然漫長且充滿挑戰，需要政府、學術界和農民共同努力，以實現農地產權制度的持續優化和農村社會的繁榮穩定。

3.強化農地確權登記頒證產權制度與延包方案深度融合。中國已經基本完成農村承包土地確權、登記、頒證工作，但這并不是萬能解藥，也沒辦法解決二輪承包到期時點“人地不匹配”的現實矛盾。如果是采取“直接順延”的方式，雖然不用再“修正”剛剛完成的確權證書以及系統數據，但卻會因為土地的長期固化而打破“人人有份”的集體成員習俗或者早已經深入人心的制度，部分缺地農民會喪失基本的生存保障，進而引發不可預見的人地矛盾。如果采用“為缺地人口補償或者調地”的方式進行順延，那么確權證書就不得不被修正，因此亟需完善相關銜接的配套措施。從根本上講，土地確權登記頒證的主要作用是增加地權的安全性，穩定農民預期，使其放心投入，進而改善土地地力，它并非保障國家糧食安全和全面推進鄉村振興的終極答案。土地確權登記頒證應被看作是明晰產權關系、建立現代化土地管理系統的一個重要政策工具，是發展的手段而不是目標。下一步，應在確權頒證的基礎上，堅持家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，完善“三權分置”制度體系，為實現中國式農業農村現代化打下堅實的基礎。

【參考文獻略】

作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所；鄉村發現網轉自：《農經》2026年第1期