重磅！“雙碳”考核掛鉤地方政績，不合格將問責

21世紀經濟報道記者雷椰 李德尚玉 北京報道

國家級“雙碳”考核指標體系重磅發布，“1+N”政策體系迎來關鍵落地抓手。4月23日，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》（以下簡稱《辦法》）。

《辦法》明確由國家發展改革委、生態環境部、國家能源局等多部門聯合組建考核部門，構建多維度、全覆蓋的考核監管機制。其中，最值得關注的是，評價考核結果為“不合格”的各省（自治區、直轄市）黨委和政府將面臨有關部門問責。評價考核結果作為省（自治區、直轄市）黨委和政府領導班子和有關領導干部綜合考核評價、選拔任用、監督管理的重要參考。

“這是近二十年出臺的最強的碳排放管理舉措。”多位業內人士認為，《辦法》是“1+N”雙碳政策體系的關鍵落地抓手。為實現碳達峰碳中和目標，中國構建了全球最系統完備的碳減排政策體系——碳達峰碳中和“1+N”政策體系，明確時間表、路線圖、施工圖。在“1+N”政策體系基礎上，《辦法》的出臺，將“雙碳”工作納入地方發展核心考核體系，與地方政績考核“深度掛鉤”，為地方完成“雙碳”指標提供了清晰的“指揮棒”。

《辦法》明確，自2026年度起對各省（自治區、直轄市）黨委和政府落實碳達峰碳中和目標任務，加快經濟社會發展全面綠色轉型進展情況的評價考核。

隨著世界百年變局加速演進，全球氣候治理進入新的關鍵時期。中國將碳達峰碳中和作為國家戰略，廣泛深入開展碳達峰行動，加快經濟社會發展全面綠色轉型。我國已經構建起碳達峰碳中和“1+N”（“1”是中國實現碳達峰碳中和的指導思想和頂層設計，“N”是重點行業、領域和各地區碳達峰碳中和實施方案。）政策體系。

國家發展改革委有關負責人就《辦法》答記者問時表示，黨的二十屆四中全會明確提出全面實施碳排放總量和強度雙控制度，“十五五”規劃綱要對這項工作作出系統部署。

《辦法》作為碳排放雙控制度體系的關鍵制度，正式將碳排放雙控要求納入黨內法規體系，將有力督促地方黨委和政府堅決扛起碳達峰碳中和責任、抓好工作落實，確保如期實現“雙碳”目標。與此同時，開展評價考核也將進一步發揮碳達峰碳中和的戰略牽引作用，加快推動能源轉型和產業升級，加緊經濟社會發展全面綠色轉型，降低全社會對化石能源的依賴。

隨著考核剛性約束的全面確立，其對地方治理影響迅速成為關注的焦點。上海金融與發展實驗室主任曾剛向21世紀經濟報道記者表示，《辦法》標志著我國“雙碳”考核正式進入剛性約束階段。其與“1+N”政策體系一脈相承、深度銜接，作為“N”體系中的關鍵制度支撐，承接頂層設計要求，細化目標任務，層層壓實地方責任，確保“雙碳”戰略落地見效。考核對象明確為各省（自治區、直轄市）黨委和政府，全面落實“黨政同責、一崗雙責”的工作要求。

“十五五”是實現碳達峰目標的攻堅期、決勝期。按照黨中央、國務院決策部署，不僅要如期實現2030年前碳達峰，還要實現“煤炭和石油消費達峰”“到2030年碳排放強度比2005年降低65%以上”“2030年非化石能源消費占比達到25%”等目標。

《辦法》設置了包括5項控制指標和9項支撐指標的指標體系。控制指標為碳排放總量、碳排放強度降低、煤炭消費總量、石油消費總量、非化石能源消費占比。支撐指標包括節能、工業、城鄉建設、交通運輸、公共機構、碳排放權交易等領域具有代表性且對碳達峰碳中和具有支撐作用的指標。

“碳達峰需滿足GDP的碳強度年下降率高于GDP年增長率、單位能耗碳強度年下降率高于能源消費年增長率兩大條件。”在“綠水青山·美麗中國行”系列生態文化傳播活動（錦州站）上，清華大學能源環境經濟研究所助理所長、清華大學生態文明中心副主任周劍表示，中國提出2030年GDP的碳強度比2005年下降65%以上新NDC目標。2030年非化石能源占一次能源消費比重達25%左右，可使能源總需求的增長量基本依靠增加非化石能源供應滿足，從而實現碳達峰。

目標體系的確立，為地方層面的分解落實提供了基本遵循。那么，“十五五”時期地方考核將如何承接這一總體目標？中國環境科學學會氣候投融資專委會常委、廣東南方碳捕集與封存中心秘書長梁希向21世紀經濟報道記者表示，“十五五”地方碳考核會以碳排放強度降低為核心目標，同時考核地方碳排放總量。實際上，給各省碳排放總量控制指標也會根據碳強度目標測算。煤炭消費、石油消費和非化石能源占比會是能源結構轉型的輔助性的控制指標，三者與碳排放雙控指標形成協同約束。

“我認為，支撐性指標有兩個主要作用，一是引導五個控制性指標的完成；二是調動各部門的力量來推進工作。”梁希認為，最值得關注的是“兩高”工業項目碳排放置換和節能降碳審查評價的指標。從去年9月1日開始，國家發展改革委修訂印發《固定資產投資項目節能審查和碳排放評價辦法》，“能評”中納入了“碳評”（項目碳排放評價），在本次考核辦法中把能否做好“碳評”工作納入到對地方黨政考核的指標。“碳排放置換”是“碳評”基礎上提出的新概念，意味著新上“兩高”項目必須找到減少碳排放的置換源作為前提條件，地方政府需要從發展的角度統籌協調碳置換這項工作。

結果評定方面，《辦法》采用各項指標按照是否完成年度目標評定為達標或不達標，并根據各項指標的達標情況確定評價考核結果：控制指標和支撐指標全部達標的地區評定為“優秀”，1項及以上控制指標不達標或3項及以上支撐指標不達標的地區評定為“不合格”，其余為“合格”。

《辦法》明確，根據評價考核結果對有關省級地區進行約談、通報提醒、通報表揚。其中，評價考核結果為“不合格”的省級地區黨委和政府應限期整改，逾期整改不到位的視情由中央組織部、國家發展改革委會同有關部門進行約談；評價考核結果為“合格”但部分指標不達標的，由有關指標評價考核負責部門進行通報提醒；評價考核結果為“優秀”或者單項指標表現突出的，由國家發展改革委會同有關部門進行通報表揚和宣傳推廣。

清晰的分檔評定與問責機制，標志著碳考核真正進入剛性約束階段。但在政策落地過程中，如何兼顧各地轉型差異、實現公正轉型，是考驗制度設計科學性的關鍵命題。梁希表示，地方碳考核最難是如何考慮各地方轉型需求的差異和給能源和產業帶來的貢獻，也需要考慮地方發展水平實現公正轉型。過去，能耗雙控會有一些單列項目，但沒有碳考核。結合《辦法》來看，地方碳考核實際上是比較嚴格的，控制性指標之間有相互關聯性，全部控制性指標完成可能意味著最終碳強度目標的超額完成。

“各項指標相互疊加，對地方碳排放管控形成極強約束，也是近二十年來出臺力度最大的碳排放管理舉措。” 梁希表示。資源稟賦、發展階段等都是制定碳考核指標的關鍵因素。《辦法》的出臺需要地方政府改變過去發展思路，對碳排放進行精細化管理，充分考慮碳排放帶來的邊際經濟和社會效益，下決心進行轉型，充分挖掘減排潛力和掌握不同減排潛力的技術可行性和減排成本。

考核的剛性壓力也將從政府端向產業端傳導，重塑企業的競爭邏輯和發展路徑。低碳智慧建筑產業技術創新戰略聯盟秘書長、清華同衡規劃設計研究院節能所副所長李晉秋向21世紀經濟報道記者表示，企業需提前布局成本管控、技術升級、綠色轉型三大戰略：建立全生命周期碳成本核算，優化能耗管理；加大低碳技術研發與應用，淘汰 “兩高” 產能；參與碳交易、綠色認證，構建綠色供應鏈。考核與“兩高”管控將大幅抬高行業準入門檻，倒逼行業洗牌，低碳能力強、技術先進的企業占據優勢，高耗能、低效率企業逐步出清。這將重塑行業競爭格局，推動產業向綠色化、高端化轉型，讓低碳成為企業核心競爭力與行業發展標配。