“雙碳”考核辦法力度空前，綠色低碳產業受益空前

首次實行“黨政同責”，考核對象覆蓋省級黨委和政府，將“雙碳”責任從行政責任升級為政治責任

文｜郭偉 唐人虎

4月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發中國首個《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》（下稱《辦法》），標志著中國“雙碳”（碳達峰、碳中和）工作從戰略規劃進入到制度化、規范化、長效化推進的新階段。

“十五五”（2026-2030年）是實現碳達峰目標的攻堅期、決勝期，需確保實現“2030年碳排放強度比2005年降低65%以上”“2030年非化石能源消費占比達到25%”“煤炭和石油消費達峰”等關鍵目標。

《辦法》正式將碳排放雙控要求納入黨內與行政雙重考核評價體系，這將有力督促地方黨委和政府扛起責任、抓好落實，為實現“雙碳”目標保駕護航?！掇k法》構建了“目標分解 — 過程監測 — 結果評定 — 問責激勵”的全流程閉環管理體系，將“雙碳”目標與官員政績考核直接掛鉤，使減排從可選動作轉變為必答題。

《辦法》還構建了包含5項控制指標和9項支撐指標的“5+9”指標體系，形成了一套科學、系統的評價考核機制。

《辦法》將進一步發揮碳達峰碳中和的戰略牽引作用，加快推動能源轉型和產業升級，推動經濟社會發展全面綠色轉型。目前我國綠色低碳產業規模約11萬億元，國家發展改革委預計，今后五年還有翻一番乃至更大的增長空間。

黨政同責、力度空前

5項控制指標包括碳排放總量、碳排放強度降低、煤炭消費總量、石油消費總量、非化石能源消費占比，這五個指標對實現碳達峰目標起決定性作用。其中，煤炭和石油消費總量達峰是首次在碳考核文件中明確提出，意味著傳統化石能源消費將受到嚴格限制。

圖 碳達峰碳中和綜合評價考核指標體系

來源：《辦法》附件《碳達峰碳中和綜合評價考核指標體系》

支撐指標覆蓋節能、工業、城鄉建設、交通運輸、公共機構、碳排放權交易等領域?！掇k法》保留“單位地區生產總值能源消耗降低”作為支撐指標，釋放出明確信號：要更高水平更高質量推進節能工作，用更少的能源消耗支撐更多的經濟增長；同時，要嚴控化石能源消費，大力發展非化石能源，用同樣的能源消耗實現更少的碳排放。

“全國碳排放權交易市場覆蓋行業的碳排放控制目標”是另一個支撐指標，這意味著全國碳市場在“碳雙控”中將承擔重要使命，碳排放配額分配方法將在“十五五”期間逐步開啟從基準值法到總量控制的過渡。

隨著全國碳市場的不斷擴容，其覆蓋行業的碳排放量加起來已占全國碳排放總量的65%以上，這部分如果只實行強度控制而沒總量控制目標，控制目標中名列榜首的“碳排放總量”將更難控制。

綜合來看，《辦法》的制度創新可歸納為四大亮點：

（1）規格最高。文件由中央政治局常委會會議審議批準、中辦、國辦聯合印發，權威性和約束力遠超以往的部門文件，確立了 “碳雙控” 考核的剛性地位。

（2）要求最嚴。設置“一票否決” 項，碳排放總量等5項控制指標中有任意一項不達標直接判定為不合格；實行“黨政同責”，考核對象覆蓋省級黨委和政府，將“雙碳”責任從行政責任升級為政治責任。

（3）閉環管理。構建“目標分解—過程監測—結果評定—問責激勵”的完整閉環，實現“碳雙控”全流程閉環管理。從目標的科學設置，到過程的動態監測，再到結果的剛性評價，將“雙碳”目標轉化為可執行、可監督、可問責的具體行動，將有效避免碎片化管理的問題。

（4）差異考核。摒棄“一刀切”，根據地方實際情況設置不同考核目標，不搞“齊步走”。例如，對生態功能區和能源富集地區實行不同的考核標準，兼顧了發展與減排的平衡。

從根本上解決“重部署、輕落實”

《辦法》的核心價值，在于構建了 “目標分解 — 過程監測 — 結果評定 — 問責激勵” 的“碳雙控”全流程閉環管理機制。

《辦法》明確了評價考核按年度開展，而不是延續過去對碳強度五年規劃期結束才考核的做法，這將避免時序滯后導致五年規劃目標難以完成的情況發生?！掇k法》還確定了地方自評、部門評價、實地核驗、綜合評定等工作程序，形成“年度考核”+“自證+他查+數據驗證”的多層評價體系。

在實施程序方面，《辦法》規定：“各?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委和政府對本地區年度碳達峰碳中和工作開展自評，并按時將自評報告報黨中央、國務院，抄送國家發展改革委等評價考核負責部門；各有關部門對所負責指標全國年度進展情況進行評估，對各?。ㄗ灾螀^、直轄市）年度進展情況進行評價；國家發展改革委會同有關部門采取實地抽查、委托第三方核查等方式，對有關?。ㄗ灾螀^、直轄市）工作進展、任務落實、目標完成以及數據真實性等情況進行實地核驗；國家發展改革委結合地方自評、部門評價、實地核驗等情況，提出各?。ㄗ灾螀^、直轄市）年度碳達峰碳中和綜合評價考核結果?！?/p>

評價考核結果經黨中央、國務院審定后，由中央組織部、國家發展改革委按程序向省級黨委和政府反饋。對存在徇私舞弊、謊報瞞報、篡改數據、偽造資料等行為，造成評價考核結果嚴重失真失實的，有關?。ㄗ灾螀^、直轄市）評價考核結果將直接確定為“不合格”，并嚴肅追究相關單位和人員責任。

《辦法》不再沿用以往“自上而下”的硬性指標分解方式，而是采用“上下結合”的差異化管理策略，既確保國家總體目標實現，又尊重地方實際發展條件。具體而言，由各?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委和政府按照國家統一工作要求，因地制宜結合實際研究提出目標并編制行動方案，經國家層面銜接審核、報黨中央和國務院審定后作為評價考核依據。

國家發展改革委會同有關部門銜接審核省級行動方案時，將綜合考慮地區主體功能定位、產業和能源結構、自然資源稟賦等因素，統籌好剛性約束和彈性調控，體現差異化要求。這一機制避免了“一刀切”，更加符合地方實際。

《辦法》首次建立了 “碳達峰碳中和重要數據動態監測預警制度”，核心是解決傳統考核 “事后算賬” 的問題，實現 “事前預警、事中干預、事后整改” 的全流程管控。

我們預計，今后大概率會實行“月度監測、季度預警、年度評估”的常態化機制——月度監測重點跟蹤能源消費和碳排放的實時變化，季度預警針對指標偏離目標的地區發出提醒，年度評估則對全年目標完成情況進行綜合研判，有效解決了傳統考核“數據滯后、預警不足”的問題。

我們建議，后續可以依據預警制度針對核心指標設置明確閾值——例如，碳排放總量增速突破年均1%、非化石能源消費占比增速低于年度目標的80%，可設置為黃色預警；若碳排放總量增速突破1.5%或碳排放強度未達季度目標，可設置為橙色預警。國家發展改革委可據此督促預警地區采取針對性措施，確保目標回歸正軌。

根據《辦法》，考核結果直接與省級領導班子和干部的政治前途、地方的政策支持掛鉤，形成“獎優、罰劣、促中間”的鮮明導向。

具體而言，考核結果分為 “優秀”“合格”“不合格” 三個等級。若1項及以上控制指標不達標，或3項及以上支撐指標不達標，評價考核結果為“不合格”，由中央組織部、國家發展改革委督促有關省（自治區、直轄市）黨委和政府在接到結果反饋后30個工作日內，向黨中央、國務院作出書面報告，提出整改措施，明確完成時限。

逾期整改不到位的，視情由中央組織部、國家發展改革委會同有關部門約談該省（自治區、直轄市）黨委和政府。逾期整改不到位的，視情由中央組織部、國家發展改革委會同有關部門約談該?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委和政府。

這一機制將“雙碳”責任從“軟約束”轉化為“硬指標”，從根本上解決了“重部署、輕落實”的問題。若某地區因碳排放強度未達標被評為“不合格”，其主要負責人不僅會被約談，還可能影響其晉升，這將倒逼地方黨委和政府真正把“雙碳”工作放在重要位置。

加速中國綠色低碳產業發展

《辦法》將成為產業結構調整的加速器，推動中國產業從高碳向低碳轉型。

高耗能行業將面臨最嚴格的考核約束。新建高耗能項目需通過碳排放評價，且碳排放強度需達到行業先進水平，且通過等量或者減量置換獲得指標后方能上馬，存量高耗能項目若不能在2030年前完成節能降碳改造，將可能被強制淘汰。這將推動高耗能行業的集中度提升，落后產能加速退出。

綠色低碳產業將爆發式增長。綠色低碳產業將獲得政策紅利和支持，成為經濟增長新動能：非化石能源、儲能、氫能、綠色建筑、新能源汽車等綠色低碳產業，將迎來爆發式增長。目前我國綠色低碳產業規模約11萬億元，國家發展改革委預計，今后五年還有翻一番乃至更大的增長空間。

全鏈條碳排放管控將成為新要求。產業鏈低碳化將逐步融入企業供應鏈管理全過程、各環節，以建設綠色低碳供應鏈為引領，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，加快發展方式全面綠色轉型。

《辦法》通過對政府逐級考核，將綠色發展的壓力最終傳到給市場主體的企業，將從根本上改變企業的經營邏輯，推動企業從高碳經營向低碳經營轉型。

碳成本成為企業經營的核心成本。納入碳市場的企業，若碳排放超過配額，需購買碳配額；未納入碳市場的企業，若未完成考核目標，將面臨罰款、項目審批限制等處罰；這將推動企業將碳成本納入經營決策，優先選擇低碳技術和產品。

碳管理體系成為企業的核心競爭力。企業將建立專門的碳管理體系，配備專業的碳管理人才，負責碳排放核算、減排方案制定、碳資產運營等工作。這將推動企業提升碳管理能力，降低減排成本，在市場競爭中占據優勢。

無論是碳配額、核證自愿減排量（CCER）、綠證等狹義概念上的碳資產，還是主動淘汰落后產能形成的等量或者減量置換指標這樣廣義上的碳資產，都將成為企業的重要資產。這將激勵企業主動減排，將減排成效轉化為經濟效益。

（作者為中創碳投科技有限公司總經理和董事長；編輯：徐沛宇、馬克）

責編 | 要琢

題圖來源 | 視覺中國