短缺勞動力重復投資兩頭坑，美加被警告：再不同步就雙輸

美國和加拿大都在加快重建本國國防工業基礎。兩國都意識到，未來沖突的勝負，不僅取決于軍事實力本身，也取決于能否實現大規模生產。但兩國無法各自單獨完成這一目標，更重要的是，它們并不需要從零開始。

過去幾十年里，從消費品到關鍵防務技術，美國長期依賴全球化供應鏈。如今，美國正重新強化更積極的產業政策，動用《國防生產法》等工具，鼓勵私人資本投資，甚至在部分領域由政府直接持股。加拿大也在發生類似轉向，包括增加國防開支承諾、近期發布首份《國防工業戰略》，以及新設國防投資局。

這些舉措帶來了顯著機遇，也伴隨著風險。美國和加拿大本就擁有深度且常被低估的產業一體化基礎，但在一些領域，這種合作啟動較晚，推進也不均衡。如果不能在早期更有意識地對接，兩國就可能重復投資，爭奪稀缺勞動力和資本，并非削弱而是進一步固化雙方共同面臨的供應鏈脆弱性。

另一種選擇并不是建立一個完全集成、自上而下的雙邊產業戰略?？紤]到邊境兩側的政治現實，短期內這并不現實。但各自為戰同樣不切實際。更可行的路徑，是在現有有效機制基礎上擴展并加強協同。幾十年來，兩國已通過共享供應鏈、聯合投資以及“國家技術與工業基礎”等政策框架開展了大量產業合作。現在的挑戰，是更有意識地把這種合作向前延伸——在重大項目中嵌入聯合生產，統一需求信號，并減少跨境協作障礙。

為什么協作不可或缺？某些大型經濟體長期有意識地塑造全球經濟關系，以形成可持續的戰略杠桿。美國已經感受到在關鍵礦產、加工材料以及防務系統所需關鍵零部件上依賴單一外部來源所帶來的后果，而未來供應中斷的可能性還會增加。

對許多過去幾十年奉行效率導向型全球化的國家來說，即便國家安全風險已經十分明確，超大規模市場的經濟吸引力仍使單邊脫鉤變得困難。幸運的是，對不少國家而言，盟友市場合在一起所形成的經濟機會，遠大于任何單一市場。因此，問題不只是依賴本身，更在于各國能否通過協調需求、投資和產業政策，共同塑造足以對沖單一市場經濟吸引力的市場和需求信號。

美國和加拿大近期的政策動作表明，兩國越來越愿意通過公私合投更直接地塑造市場，也更廣泛地認識到，產業能力不僅要優化，更要擴張。這些做法并非全無歷史先例，但與傳統自由市場路徑相比，仍構成了明顯轉變，尤其體現在政府主動引導投資流向戰略關鍵領域的廣度和力度上。

在美國，當前政策既包括面向工業基礎關鍵領域、力求產生實質影響的大規模定向投資，也包括在傳統財政撥款之外擴展更多促投工具。這些工具包括貸款——既有通過戰略資本辦公室等政府機構發放的貸款，也有私人融資——還包括對企業的直接投資，某些情況下甚至包括政府持股。

加拿大則采取了相互配套的路徑，其框架建立在最新發布的《國防工業戰略》“建設——合作——采購”模式之上。這一路徑強調：在造船、關鍵礦產和彈藥等優先領域增強本土能力，即“建設”；深化與可信盟友的合作，即“合作”；并在適當情況下利用全球市場，即“采購”。

這一努力的核心，是新設立的國防投資局。與美國的相關機制類似，該機構旨在增強政府撬動私人投資、并在傳統采購之外支持產業發展的能力。

美國和加拿大若能繼續在造船、關鍵礦產和彈藥領域開展合作，并讓合作強化而非削弱現有經濟體系，雙方都將受益。如果能在這些領域更早、更有意識地對接，就有望縮短關鍵系統的生產周期，提升應急擴產能力，并加強對當前碎片化或依賴外部的供應鏈的掌控。

以關鍵礦產為例，美國已關閉了許多精煉設施，而加拿大在開采和加工等環節仍保有并正在擴大相當可觀的能力。這正提供了一個更有意識推進跨境合作的機會——把兩國的采礦、加工和制造環節銜接起來，增強供應鏈韌性，并最大化經濟價值。

幾十年來，美國和加拿大一直在推進穩固卻常被低估的產業合作，將彼此的國防工業基礎視為緊密相連的體系。這種合作真正起步于北美技術與工業基礎組織等安排，后來又通過美國法律框架下的“國家技術與工業基礎”得到制度化。該安排實際上承認加拿大在合作、投資和采購層面屬于美國國防工業基礎的一部分。

在這一框架下，加拿大企業有資格參與美國《國防生產法》第三章投資項目的競爭，而且已經成功獲得過相關支持?？缇彻溡焉疃惹度牒娇蘸教旌蛷椝幍阮I域。

邊境兩側的企業都在共享生產網絡中運作，很多時候連政策制定者都未必充分意識到這一點，其中包括波音和通用動力軍械與戰術系統公司等企業長期形成的合作關系。近些年，加拿大工業界還直接參與了彈藥產能擴張，包括進入美國155毫米炮彈供應鏈，隨后加拿大也為155毫米炮彈生產提供了大額資金支持。

美國和加拿大還通過2020年《美加關鍵礦產合作聯合行動計劃》，承諾在協調投資、公私合作和工業基礎建設方面加強協同。該計劃旨在擴大北美關鍵礦產產能，以滿足國防、航空航天和先進制造的需要。

戰略與國際問題研究中心近期分析指出，加拿大已經是其中多種材料的重要供應方，也是削弱現有關鍵礦產供應鏈主導格局的最可行替代選項之一。更重要的是，這項計劃已經推動了多個由美國和加拿大共同出資的協同投資項目。

但這種一體化并未均衡覆蓋所有領域，其效果往往取決于合作是在何時、以何種方式被納入流程。比如，美國和加拿大都長期面臨維持和擴大本國造船能力的難題，尤其是在破冰船等專業船型上更為明顯。

最近的發展顯示，一種更協調的路徑或許正在形成。美國、加拿大和芬蘭于2024年宣布的“破冰船合作努力協定”，以及2025年末簽署的聯合意向聲明，反映出三方都認識到，沒有任何一個國家能夠單獨、高效地滿足不斷增長的極地適航船只需求。

根據協議，首批船只將在芬蘭建造，以利用其全球領先的破冰船技術經驗；合作伙伴將推動北美產能擴張。加拿大工業界已經開始布局，準備直接參與這一進程，包括通過收購美國船廠產能來競爭破冰船建造及相關業務。這種做法在可信伙伴之間統籌設計、生產和工業能力，是任何單一國家都難以獨立實現的。

但這項倡議也說明，類似協調來得仍然偏晚。美國和加拿大如今都在多年投資不足后重建造船能力。問題不在于雙方過去完全沒有合作，而在于如果能更早、更有意識地協調，尤其是在造船這類建設周期長的領域，就能在產能和效率上獲得實質收益?！捌票献髋f定”已經證明，這種國際產業協作在今天完全可以實現?，F在的關鍵，是把這一模式更早、更穩定地推廣到更多領域。

美國和加拿大并不需要一個宏大、完全集成的產業戰略才能繼續前進。它們真正需要的，是在優先領域開展更有意識的對接，并以過去幾十年緊密的產業合作為基礎，同時適應當前的政治和制度現實。

有三項舉措可以立刻帶來改變。首先，應當從一開始就把聯合生產納入重大項目設計，尤其是在彈藥、造船、關鍵礦產和先進制造等領域。太多時候，跨境合作是在項目后期才被引入，而那時需求設定、采購假設和工作分配預期往往都已定型。

在美加關系中，這意味著雙方常會遭遇一些可預見的約束。這些約束與其說來自正式禁令，不如說更多源于項目本身的組織方式，包括國會監督、軍種層面的采購決策，以及圍繞就業和產能落地地點的地區政治壓力。雖然“國家技術與工業基礎”框架緩解了許多法律障礙，但認知和執行層面的挑戰仍然存在。

如果從項目一開始就設計共享生產角色，未必能消除這些約束，但可以把它們控制在可管理范圍內，因為雙邊采購來源和工作分配預期將被提前寫入采購戰略和項目基線，而不是等到成本、進度和政治考量都固化后再做調整。這種做法能夠減少項目執行后期再臨時修改方案的需要，而后者通常更難推進。

第二，應更有意識地統一兩國的需求信號。近期合作已經表明，在中央層面實現對接是可能的。美國方面可通過五角大樓工業基礎政策辦公室和《國防生產法》授權機制，加拿大方面則有加拿大自然資源部和新設國防投資局等對應機構。

這些機構能夠協調資本和政策工具，雙方在火草金屬公司等項目上的聯合投資已經證明了這一點。美國還新設了更多機制，例如2022年末成立的戰略資本辦公室，以及2026年初正式啟動的經濟防務部門，這些機制未來也可能進一步支持協同投資，盡管其跨境適用方式仍在演進中。

不過，要真正釋放同步對接的效益，這種協調還應更穩定地延伸到最終決定產業結果的層面，也就是具體項目層面。尤其是在各軍種編制預算時，應通過組合采購主管和項目辦公室來塑造采購來源決策和生產時間表。如果能夠在可能情況下協調多年期采購承諾，就能為私人投資和產能擴張提供所需的可預期性。

要實現這一層級的協同，雙方必須在規劃上提高透明度并加強協調，尤其考慮到美加兩國在預算和采購流程上存在差異。過去的協同投資經驗表明，這些挑戰確實存在，但并非無法克服。

第三，應通過有針對性、務實的措施減少協作障礙。雖然“國家技術與工業基礎”框架為跨境參與采購和工業基礎投資提供了便利，但它并沒有消除關鍵的出口管制和安全要求。在美加關系中，障礙主要包括技術數據轉移限制、技術放行決定、密級與項目保護規則，以及設施和工業安全審批遲緩等問題。

值得注意的是，兩國已經受益于一些特殊機制，例如加拿大適用的《國際武器貿易條例》豁免。這一機制允許某些未涉密防務物項和服務在向加拿大實體轉移時免于許可。但這一豁免適用范圍有限，并不覆蓋許多技術數據共享形式，也不適用于向第三國再出口，因此給活躍于全球市場的加拿大企業帶來了現實約束。

與其試圖徹底重構這些體系，美加兩國更應聚焦于在現有框架內簡化流程。這包括擴大對可信實體適用豁免和快速審批，統一技術放行和安全審查的時限，改善工業安全和設施審查中的互認與協調，并更穩定地使用那些已經能在“國家技術與工業基礎”框架下支持跨境參與的現有工業基礎機制。

合同安排也可以作出調整，以更好適應雙邊生產，例如為加拿大企業納入美國項目提供更清晰的路徑。這些都是漸進式措施，但合在一起，足以在不削弱必要安全保障的前提下顯著減少摩擦。

這些舉措沒有一項會輕而易舉。圍繞主權、國內就業和產業政策的政治敏感性，在兩國都依然十分突出，而華盛頓和渥太華當前的政治氛圍，也讓更深層次的對接變得更復雜。要推動這些有針對性的方案，必須清晰傳達一個信息：合作不是讓步，而是加強本國產業、創造就業、并提升邊境兩側國家安全的手段。

歷史表明，持久優勢不僅屬于擁有資源的一方，也屬于能夠把資源有效組織起來、并將其動員進合作體系的一方。美國和加拿大已經具備這樣一個體系的基礎。現在的機會，在于雙方更快、更深入地攜手推進。