文/紙不語

2026年5月13日，中國民航局官網(wǎng)更新顯示，低空安全司正式公開亮相。該司核定編制30名，主要職責包括：起草低空民航發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌低空安全與發(fā)展、建設低空飛行服務調(diào)度平臺和低空飛行服務站體系等工作。

此前5月9日，中央機構(gòu)編制委員會辦公室已正式批復民航局，同意設立低空經(jīng)濟司（對外稱低空安全司），核定編制30名，在民航局內(nèi)設司局中處于較高水平。這標志著我國低空飛行安全管理從臨時協(xié)調(diào)機制，正式升級為常設實體機構(gòu)。

低空領域連續(xù)三年寫入政府工作報告，戰(zhàn)略定位從新增長引擎升級為新興支柱產(chǎn)業(yè)。然而，隨著飛行器數(shù)量急劇增長，安全監(jiān)管能力與產(chǎn)業(yè)增速之間的落差日益凸顯。低空安全司的成立，正是對這一復雜挑戰(zhàn)的制度性回應——安全不再被視為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束條件，而是被定位為產(chǎn)業(yè)化的前提基礎設施。

民航局頒發(fā)的無人機運營合格證。圖源：封面新聞

328萬架無人機與70%增速的安全缺口

近年來，我國民用無人機產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)壯大，成為低空領域的超級引擎。民航局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2025年底，全國實名登記無人機突破328.7萬架，全年累計飛行4530萬小時，同比增長近70%。而就在2024年，全國注冊無人機已超200萬架，全年飛行時長超2600萬小時，在空最大數(shù)量達2.6萬架。無人機飛行小時數(shù)的增速高達69.9%，意味著每日有數(shù)萬架無人機同時在空中運行。

與此同時，電動垂直起降飛行器（eVTOL）正加速走向商業(yè)化。億航智能已成為全球首個完成無人駕駛載人航空器全流程適航認證的企業(yè)。2025年7月，峰飛航空V2000CG"凱瑞鷗"成為全球首架三證齊全的噸級以上eVTOL機型。沃飛長空AE200、時的科技E20等企業(yè)正在沖刺取證，預計未來2至3年將迎來取證密集期。

然而，產(chǎn)業(yè)狂飆突進也帶來嚴峻的安全壓力。2025年以來，低空旅游安全事故頻發(fā)：2025年1月1日，湖南衡陽一滑翔傘墜落致兩人死亡；2025年2月10日，四川中江一動力傘操作人員溺亡；2025年5月2日，江蘇蘇州一架R44型直升機在返航時墜落，造成1名地面人員死亡。多起事故暴露了行業(yè)準入門檻低、安全投入不足、應急處置能力薄弱等共性問題。

民用無人駕駛航空器綜合管理平臺（UOM）界面。圖源：php中文網(wǎng)

2025年以來，低空旅游安全事故頻發(fā)：5月2日，江蘇蘇州一架R44型直升機在返航時墜落，造成1名地面人員死亡；1月1日，湖南衡陽一滑翔傘墜落致兩人死亡；2月10日，四川中江一動力傘操作人員溺亡。多起事故暴露了行業(yè)準入門檻低、安全投入不足、應急處置能力薄弱等共性問題。

與規(guī)模擴張形成鮮明對比的是，黑飛亂象屢禁不止。2025年8至10月，北京警方處理無人機違法案件51起，行政處罰49人。上海環(huán)球金融中心400米高空發(fā)生兩架無人機對撞事故。2026年1月，杭州一名飛手違規(guī)將無人機升至500米闖入軍事空域，被處以罰款并沒收設備。部分不法分子通過技術(shù)手段規(guī)避監(jiān)管，有人通過破解程序?qū)o人機飛至近萬米高度，與客機最近距離僅約800米，嚴重威脅航空安全。目前已有多人因涉嫌以危險方法危害公共安全罪被追究刑事責任。

長期以來，我國低空監(jiān)管呈現(xiàn)九龍治水格局。空域管理涉及軍方、民航局、地方應急管理等多個部門，審批、認證、運營監(jiān)管職能分散，協(xié)調(diào)成本高、效率低。放眼全球，美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）和歐盟歐洲航空安全局（EASA）均已建立針對低空飛行的專責監(jiān)管體系。FAA于2023年發(fā)布《城市空中交通運行概念2.0》，EASA于2019年率先發(fā)布全球首個eVTOL專用適航技術(shù)規(guī)范SC-VTOL。相比之下，中國此前缺乏對等的國家級專責監(jiān)管建制。低空安全司的成立，補上了這塊關(guān)鍵短板。

從九龍治水到“發(fā)改委修路、民航局管車”

低空安全司的設立經(jīng)歷了從過渡機制到常設機構(gòu)的演變。2025年7月，民航局成立通用航空和低空經(jīng)濟工作領導小組，整合了此前分散的多個領導小組，組長由民航局主要領導擔任，四位副局長任副組長，設立6個專項工作組。然而，領導小組作為跨部門協(xié)調(diào)的臨時機制，難以徹底解決權(quán)責模糊的深層問題。

低空安全司亮相后，與國家發(fā)改委低空經(jīng)濟發(fā)展司形成了清晰分工、高效協(xié)同的雙層管理閉環(huán)。國家發(fā)改委低空經(jīng)濟發(fā)展司于2024年12月成立，負責擬訂低空經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃。民航局低空安全司則聚焦行業(yè)落地，承擔無人機、eVTOL、通用航空器適航審定，低空飛行安全監(jiān)管，空域運行保障，市場準入規(guī)范，法規(guī)標準制定等職能。通俗來說，發(fā)改委修路——定方向、做規(guī)劃；民航局管車——管適航、管安全、管運行。2026年4月，國家發(fā)改委為低空發(fā)展定調(diào)"管得好、飛得穩(wěn)、用得活"，低空安全司的成立直接呼應了這一目標。

城市低空飛行應用場景。圖源：天眼新聞

從職能定位看，低空安全司將聚焦五項核心任務：一是低空空域分類管理與動態(tài)調(diào)配；二是無人機、eVTOL、通用航空器適航標準與認證；三是飛行活動審批與實時監(jiān)管；四是跨部門協(xié)同機制建設（軍方、公安、應急、氣象）；五是事故調(diào)查與責任認定。

這一建制帶來三大標志性轉(zhuǎn)變：從誰都能管到專責統(tǒng)管，低空安全監(jiān)管進入法治化、制度化、常態(tài)化階段；從事后追責到事前標準，解決無標可依問題，推動全國一盤棋；從靜態(tài)審批到動態(tài)服務，建設全國性低空飛行服務調(diào)度平臺，實現(xiàn)飛行計劃在線申報和動態(tài)空域匹配。

2026年2月，市場監(jiān)管總局等十部門聯(lián)合發(fā)布《低空經(jīng)濟標準體系建設指南（2025年版）》，明確到2027年基本建立標準體系，到2030年相關(guān)標準超300項。

30人編制能否守住萬億級低空市場？

統(tǒng)一標準的建立，為企業(yè)投資注入了確定性。億航智能副總裁賀天星表示，"低空經(jīng)濟上升為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為公司全場景商業(yè)化運營提供了穩(wěn)定、清晰、可預期的發(fā)展環(huán)境。"

低空安全司承擔適航審定職能后，有望加速審定流程、壓縮取證成本。中國民航局已通過專用條件創(chuàng)新，將eVTOL審定周期壓縮至18至26個月，被業(yè)界譽為中國速度。2026年2月，民航局正式發(fā)布《動力提升航空器適航標準》，這是全球首個eVTOL專用適航標準，審定路徑的可預測性顯著提高。

安全認證體系和事故數(shù)據(jù)庫的建立，為保險定價、信貸風控提供了基礎設施。成都發(fā)布的《措施》明確鼓勵保險公司開發(fā)低空商業(yè)應用險種，探索開展低空商業(yè)險、責任險試點。《民用無人駕駛航空器實名登記和激活要求》和《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)運行識別規(guī)范》兩項強制性國家標準已于2026年5月1日正式實施，實現(xiàn)了一機一碼、全程可溯、實時可控。

城市直升機低空飛行。圖源：上觀新聞

此前，各地低空試點呈現(xiàn)賽馬式探索格局，標準不統(tǒng)一、經(jīng)驗難復制。低空安全司成立后，有望推動從多點開花走向標準統(tǒng)一、試點分級。四川的實踐提供了可復制的經(jīng)驗。作為全國首批低空空域協(xié)同管理改革試點省份，四川已匯聚200多家低空裝備制造企業(yè)、69家通航企業(yè)。四川啟用的掃碼飛小程序，用戶可在2分鐘內(nèi)完成報備，實現(xiàn)了即報即飛。2026年，全國31個省份全部將相關(guān)規(guī)劃寫入政府工作報告，上海提出邁向世界eVTOL之都；深圳錨定全球低空經(jīng)濟第一城，計劃2026年底建成超1200個起降點；江蘇公布全省適飛空域官方地圖。

在全球市場競爭中，適航標準的制定權(quán)直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)話語權(quán)。中國民航局已與美國、歐盟等10個國家或地區(qū)簽訂全面雙邊適航合作文件，與21個國家簽訂支持產(chǎn)品出口的適航諒解備忘錄。2026年4月30日，中國民航局與香港、澳門民航當局簽署《關(guān)于相互接受型號合格證的合作安排》，標志著區(qū)域適航互認取得關(guān)鍵突破。

低空安全司的正式運行，為無人機物流、城市空中交通、低空旅游等新業(yè)態(tài)的規(guī)模化發(fā)展掃清了制度障礙。然而，實現(xiàn)常態(tài)化運營仍面臨深層挑戰(zhàn)：30人編制面對百萬架無人機的監(jiān)管需求是否充足？與軍方空管權(quán)責邊界的劃分如何理順？地方監(jiān)管力量如何配套？這些問題的答案，將決定萬億級市場能否真正從藍圖飛入現(xiàn)實。

[引用]

①　中國民航局低空安全司正式亮相，相關(guān)機構(gòu)職責一并公布.澎湃新聞.2026-05-13.

②　十部門發(fā)文推動低空經(jīng)濟標準體系建設.新華社.2026-02-02.

③　兩項標準于明年5月1日起正式實施——破解無人機"誰能飛""誰在飛"難題.經(jīng)濟日報.2025-12-28.

④　70%增速！2025年實名登記無人機總數(shù)突破328萬架，累計飛行4530萬小時.新黃河.2026-01-11.

⑤　逐空而上萬億起航——低空經(jīng)濟從"戰(zhàn)略藍圖"駛?cè)?體系化發(fā)展"快車道.上海證券報.2026-04-17.

⑥　無人機"黑飛"的危害及法律責任.法制網(wǎng).2025-12-25.

⑦　低空經(jīng)濟標準體系建設指南（2025年版）.市場監(jiān)管總局等十部門.2026-02.

China'scivilaviationregulatorsetsuplow-altitudesafetydepartment.Xinhua.2026-05-13.