歐盟外交部門因卡拉斯授權(quán)問題面臨內(nèi)部危機(jī)

成立十五年后，在歐洲對外行動署（EEAS）在外交政策負(fù)責(zé)人卡拉斯領(lǐng)導(dǎo)下，正面臨前所未有的內(nèi)部僵局和身份危機(jī)。該外交機(jī)構(gòu)陷入結(jié)構(gòu)性權(quán)力斗爭：一邊是歐盟委員會不斷擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)-地緣政治影響力，另一邊是各國首都政府捍衛(wèi)自身外交政策主權(quán)。它難以界定自身職責(zé)。

2026年5月12日，歐盟外交與安全政策高級代表兼副主席卡婭·卡拉斯抵達(dá)布魯塞爾出席歐盟外長防務(wù)會議時發(fā)表聲明。

在卡婭·卡拉斯領(lǐng)導(dǎo)下的歐盟外交部門正面臨前所未有的內(nèi)部動蕩——暴露了關(guān)于歐盟外交機(jī)制是否足以勝任其使命的根本性問題。

歐洲對外行動署根據(jù)2009年《里斯本條約》成立，其設(shè)計初衷是布魯塞爾與各國首都之間的妥協(xié)：既要足夠強(qiáng)大，能夠代表歐盟各國政府集體協(xié)調(diào)外交事務(wù)、獨立于歐盟委員會；又要足夠弱小，不至于威脅各國外交部。

15年多后，歐盟各機(jī)構(gòu)的官員表示，這種妥協(xié)正日益承受壓力。

“歐盟委員會和歐洲對外行動署之間及其內(nèi)部不應(yīng)再有那么多明爭暗斗，”愛沙尼亞前外長、現(xiàn)任歐洲議會議員烏爾馬斯·帕埃特告訴歐洲動態(tài)。“面對全球各地燃眉之急，這種局面顯得極其荒謬?！?/strong>

歐洲對外行動署在歐盟機(jī)構(gòu)架構(gòu)中處于尷尬位置：形式上獨立，但在政治上既受制于歐盟委員會，又受制于成員國。這種緊張關(guān)系體現(xiàn)為卡拉斯身兼兩職——她同時擔(dān)任歐盟外交與安全政策高級代表和歐盟委員會副主席，簡稱“高專兼副主席”。

“這一直很困難，因為它有點像鴨嘴獸，”前歐盟大使、現(xiàn)布魯塞爾智庫歐洲政策研究中心副高級研究員詹姆斯·莫蘭說道。

歐洲對外行動署內(nèi)部官員私下抱怨，貝爾萊蒙大樓（歐盟委員會總部）日益蠶食其職權(quán)范圍，而委員會官員則否認(rèn)有故意奪權(quán)行為。

一位歐盟外交官認(rèn)為，地緣政治與經(jīng)濟(jì)政策之間的重疊日益加深，不可避免地使權(quán)力向委員會傾斜?！叭绻阆氡O(jiān)管大型科技公司……就需要傳統(tǒng)外交與安全政治圈子之外的機(jī)構(gòu)參與者介入，”該外交官說。

這位外交官形容歐洲對外行動署自誕生之日起就是“一個不太受歡迎的孩子”——夾在不愿放棄外交政策控制權(quán)的成員國與擔(dān)心過度賦權(quán)一個與各國首都關(guān)系過于緊密機(jī)構(gòu)的歐盟委員會之間。

此外，歐盟國家對卡拉斯發(fā)起的一項模擬演練《歐盟條約》第42.7條共同防御條款的倡議感到不滿，擔(dān)心此舉可能引發(fā)華盛頓的強(qiáng)烈反應(yīng)，進(jìn)一步危及北約。

誰的授權(quán)？誰代表歐盟發(fā)聲？

“在有授權(quán)的地方，他們能交付成果。問題在于，這是一個非常神秘的機(jī)構(gòu)，授權(quán)相當(dāng)薄弱，”布魯塞爾歐盟事務(wù)智庫歐洲政策中心政策分析師尤拉伊·馬伊欽說。

馬伊欽指出，近期與印度、澳大利亞等國的安全伙伴關(guān)系是歐洲對外行動署有效運作的例子。但他認(rèn)為，該機(jī)構(gòu)仍需努力在歐盟體系內(nèi)確立自身位置。

“只要條約仍然適用，歐洲對外行動署就會存在，”莫蘭說，并補(bǔ)充道其效力取決于領(lǐng)導(dǎo)層和成員國集體行動的意愿。

本周早些時候，卡拉斯主動提出在可能與俄羅斯進(jìn)行的未來談判中扮演主導(dǎo)角色，這引發(fā)了一場辯論，凸顯了歐洲對外行動署更廣泛的政治問題。

官員和分析人士質(zhì)疑，歐盟外交政策負(fù)責(zé)人是否具備擔(dān)任此角色的政治支持或機(jī)構(gòu)授權(quán)。馬伊欽認(rèn)為，卡拉斯在尚未獲得各國政府廣泛支持的情況下便公開自薦，是“本末倒置”。各國政府正在討論其他候選人，很可能是一位現(xiàn)任或前任國家元首或政府首腦，以在必要時與普京進(jìn)行談判。

莫蘭暗示，最終可能出現(xiàn)一種折中方案：歐洲對外行動署發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，而成員國和國家領(lǐng)導(dǎo)人則保留對最敏感談判的政治控制權(quán)。

一位歐盟委員會高級官員指出，這場討論本身就已清楚表明，高專兼副主席任何角色的政治局限性。

“言外之意是：不是卡拉斯，”該消息人士說。