唐代的宰相既然不是一人而是由數(shù)人組成的一個班子，因此，對軍國政事就需要在一起商議參決。《舊唐書·李玨傳》云：“天下事皆先平章，謂之平章事。” 意思是任何政事都應該先加以討論才是。“同平章事”就是共同討論重大決策之意。這就是所謂“參議朝政”“參知政事”的本意。政事堂就是為適應這種需要而設。李華《中書政事堂記》也說：“政事堂者，自武德以來，常于門下省議事，即以議事之所謂之政事堂。”

關于政事堂起始的時間，學術界有不同意見：或說起于貞觀，或說武德已有并推測起始于隋朝。如果說政事堂起初只是宰相們商議政事的會議地點，那么起始于隋的可能性較大。理由之一是，《新唐書·百官志一》記敘唐代制度時就明確地說過，“唐因隋制”，以三省長官“共議國政”；理由之二是，前引《隋書·虞世基傳》也說虞世基與蘇威、宇文述等人共同“參掌朝政”，既然是數(shù)位宰相共參、共議朝政，那么這個議政之所自然就少不了。更重要的是，隋代改變權臣專權的做法，設置多位官員參知政事，為參知政事設置一個議政之所——“政事堂”，是設計三省制度的題中應有之義。

政事堂在唐代有個發(fā)展過程。最早是設在門下省。《舊唐書·職官志二》“門下省”條云：“舊制，宰相常于門下省議事，謂之政事堂。永淳二年（683）七月，中書令裴炎以中書執(zhí)政事筆，遂移政事堂于中書省。開元十一年，中書令張說改政事堂為中書門下，其政事印，改為中書門下之印也。”據(jù)此，政事堂可以分成門下省政事堂、中書省政事堂和改名中書門下三個歷史時期。

政事堂在唐初很可能不僅是宰相集體決策之地，也有協(xié)調兩省關系的作用。馬端臨就說過：“中書出詔令，門下掌封駁，日有爭論，紛紜不決。故使兩省先于政事堂議定，然后奏聞。”所謂“先于政事堂議定”，也就是“參議朝政”“參議得失”“同平章事”的意思。政事堂設在門下省，大約與門下省的性質及其長官“侍中”的職掌有關。

首先，門下省乃宮禁門下之意，侍中者，侍奉于宮中之謂也。兩晉南朝時期，侍中就有侍奉皇側、從容對話以定國策（如西晉武帝曾與侍中任愷等商量派賈充出鎮(zhèn)關中）的職能。召集宰相們來此決策，順理成章。會議朝政，就是為了解決駁難往復的問題；而皇帝八寶既歸門下省符寶郎掌管，詔書也只有在門下省才能蓋璽印。

關于中書政事堂制度從何時開始的問題，一般都認為是光宅元年（684），實際上還可推敲。按門下省政事堂的結束和中書省政事堂的開始都是以裴炎由侍中遷中書令為標志的。考《舊唐書·武后紀》《新唐書·宰相表》，裴炎是在高宗去世的弘道元年（683）十二月由侍中遷中書令的，由于仍然連續(xù)執(zhí)政事筆，應該在改元光宅之前就已經(jīng)將宰相會議地點由門下省遷至中書省，方便他在中書省繼續(xù)主持政事堂會議。中書省的政事堂當時又稱政事院。開元元年（713）十二月，玄宗將蘇颋從工部侍郎擢為中書侍郎，“仍令宰臣宣旨，移入政事院，便供政事食”。

政事堂設在中書省，表明中樞決策重心已由門下轉至中書。蓋因政事既已由包括侍中在內的宰相們議定，門下封駁之任（檢核出旨是否合規(guī)）勢必在議政之中已經(jīng)履行，因而從程序上說，決策的重心便轉移到負責出詔的中書省。可見政事堂的遷址，除了人事變動的因素外，也是制度發(fā)展所使然。當然這并不排除包括中書舍人、給事中層面的官員另行履行自己五花判事或封還詔書之職。

玄宗開元時代，政事堂又發(fā)生了進一步的變化，這就是改政事堂為中書門下。原來，唐代的宰相都是“兼職宰相”，以他官參知政事、同平章事者固無待論，即使三省首長也各有本省常務。各種身份的宰相們“午前議政于朝堂，午后理務于本司”。在政事堂是宰相，回到各部門則是本司長官，沒有也無必要另立一個宰相機關。然而，“開元已后，宰臣數(shù)少，始崇其任，不歸本司”。于是宰相成了專職，政事堂也就成為宰相的專門日常辦公機構。如李林甫是只在政事堂而不回吏部辦公的。這樣一來，政事堂的機構就不能不相應擴充。開元十一年（723），張說在奏改政事堂為中書門下，改政事印為“中書門下之印”的同時，又列置吏房、樞機房、兵房、戶房、刑禮房于政事堂正廳之后，“分曹以主眾務焉”。在政事堂（中書門下）辦公的諸位宰相中，有一位秉筆宰相，謂之“執(zhí)政事筆”。如裴炎曾以中書令執(zhí)政事筆，韋巨源在中宗神龍初亦曾加同中書門下三品執(zhí)政事筆。秉筆宰相具有首席宰相的身份。玄宗時李林甫、楊國忠之所以能專權用事，一個重要原因就是他們長期把持著執(zhí)政事筆的權力。肅宗至德元載（756），“令宰相分直政事筆、承旨，旬日而更”，史稱這樣做是“懲林甫及楊國忠之專權故也”。

宋人繪陸贄像

宰相十日一秉筆的制度，到德宗貞元十年（794）又改為每日一人輪流秉筆。《新唐書·陸贄傳》記載，宰相們在輪流秉筆的時候，一度互相推諉，不愿意主事：“當是時，賈耽、盧邁、趙憬同輔政，凡有司關白，三人者更相顧不肯判。贄又請如故事，旬一人秉筆，所咨輒判。”輪流坐莊的秉筆制度，是旨在廢除首席宰相的做法，但是，并未能長期堅持下去，穆、敬朝的李逢吉，武宗朝的李德裕等皆獨秉國鈞，便是明證，因為皇帝的信托才是宰相權力的依憑。秉筆宰相不僅主持政事堂會議，承接詔旨，而且值宿于政事堂中，“有詔旨出入，非大事不欲歷抵諸第，許令直事者一人假署同列之名以進”。若“百僚有司問白（請示問題）”，亦由“旬秉筆者（秉筆宰相）出應之”。這就有了宰相群體的發(fā)言人身份。這些都說明秉筆宰相在處理中書門下（政事堂）日常事務方面的職權具有常任的性質。

宰相在政事堂既然不只是開會決策，“中書門下”成為宰相的辦公機關，那么宰相就有了日常工作。這種日常政府工作究竟如何處置呢？

（摘自張國剛著《唐代官制：官吏體系與機構運行》，中華書局2026年版，標題為編者所擬）

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