圖片來源/攝圖網授權

核心觀點：當前山區撂荒地復耕面臨“整治容易種植難、投入巨大產出低、短期突擊長期難”的嚴峻挑戰，財政資金存在低效損耗風險，要引起高度重視。

■王亞輝 楊慶媛 宋恒飛 陽大智 李秀彬

近年來，隨著國家對糧食安全戰略的深入實施，各地掀起了對撂荒地復耕的熱潮。然而，我國山區地形復雜、生態脆弱，農業比較效益較低，撂荒地復耕不僅僅是技術問題，更涉及復雜的社會經濟因素。近期，課題組對我國東南、西南、西北和長江中下游等部分典型山區的撂荒地復耕現狀進行了實地調研，覆蓋8個省份、20多個區縣，涵蓋近100個村莊。調研表明，當前山區撂荒地復耕面臨“整治容易種植難、投入巨大產出低、短期突擊長期難”的嚴峻挑戰，財政資金存在低效損耗風險，要引起高度重視。

撂荒地復耕過程中面臨的主要問題

(一)圖斑與實際情況存在偏差，出現一定“形式主義”傾向

調研顯示，當前撂荒地復耕流程呈現“自上而下”的運行特征，其中，自然資源部門下發遙感監測任務圖斑，農業農村部門負責具體任務部署，鄉鎮層面承擔指標分解職責，村集體負責核實并具體實施。該流程在執行過程中存在明顯脫節：一是技術識別“一刀切”。遙感技術難以精準識別山區細碎地塊的宜耕性，下發圖斑中，相當一部分是坡度大、巖石裸露、無水源且無道路通達的“死角地”。二是考核壓力導致執行異化。調研發現，約95%的受訪村干部反映，山區1畝以下的細碎地塊缺乏機械化整治的經濟可行性。然而，受限于“圖斑即命令”的剛性考核，僅有1/5的村莊能夠如期完成復耕指標。面對巨大的“銷號”壓力，部分基層單位不得不采取運動式治理，對邊角地、巴掌田進行“強制復耕”。由于缺乏后續經營效益支撐，這種做法往往導致機械作業成為“一次性投入”，驗收結束后極易迅速再次撂荒，難以形成長期有效的耕作產能。

(二)種糧收益嚴重倒掛，“復耕后再次撂荒”的風險高懸

經濟賬算不過來，是撂荒的根本原因，也是復耕后能否持續利用的關鍵。一是復耕成本高昂，財政補貼杯水車薪。調研顯示，在山區，若涉及平整土地、修繕道路、去除灌木雜草，每畝復耕成本可達2000元以上(其中非平地、非規模化整治成本將大幅增加)。而當前各地的復耕補貼普遍低于1000元/畝，超過90%的村干部反映當前補貼不足以覆蓋成本，村集體普遍降低復耕質量或負債復耕。二是種植效益偏低，內生動力不足。復耕地多為“瘦、遠、碎”的地塊。以種植玉米為例，畝產值僅1000元左右，除去農資及高昂的人工成本(山區難以機械化，雇工費較高)，農戶種植糧食作物普遍虧損。三是主體缺失，管護真空。傳統小農戶因老齡化(平均年齡60歲以上)無力復耕，而新型經營主體(大戶、合作社)傾向于流轉平坦連片土地。部分地塊在領取補貼、通過驗收后，因缺乏后續管護，當年或次年即再次撂荒，財政資金效能大打折扣。

(三)資源稟賦不足與生態空間沖突，生產效能面臨“雙重擠壓”

一是基礎設施存在“硬短板”，現代農業難以介入。山區撂荒地多處于地形破碎或高海拔的邊緣地帶，水利設施由于長期管護缺位而功能退化，田間機耕道通達度低，導致機械化作業受阻。這種“由于水不保而導致地難種、由于路不通而導致機難下”的局面，使得農業生產難以擺脫對自然降水的依賴，雨養農業的脆弱性與高昂的人工成本構成了復耕的結構性障礙。二是人獸沖突引發“軟風險”，生態張力日益凸顯。隨著生態文明建設推進，野生動物種群恢復顯著。調研表明，湖南、四川、重慶、甘肅等地的復耕地塊多位于農林交錯區，極易淪為野豬等野生動物的覓食地。這種“生態恢復反噬農業生產”的現象，不僅直接損毀作物，更大幅推高了農業經營的成本，嚴重挫傷了經營主體的復耕意愿。

撂荒地復耕過程中的典型成功經驗

復耕地是否能夠避免返荒，關鍵在于能否有效破解“經濟可行性”和“耕作便利度”兩大瓶頸。在復耕成效顯著且利用可持續的地區，均成功實現了從“行政推動”向“利益驅動”的轉變，其核心經驗可歸納為三種模式。

(一)效益導向型：確立“高值作物+適度規模”的經營路徑

針對山區復耕成本高昂的現實，由于單純種植糧食作物難以覆蓋復耕及后續管護成本，部分地區探索了以高附加值作物反哺耕地的路徑。例如，重慶酉陽土家族苗族自治縣、甘肅隴南市等地，利用比較優勢發展高效農業。其中，酉陽土家族苗族自治縣板橋鄉引入烤煙種植(畝均純利約4000元)，毛壩鄉發展高山蔬菜(畝均純利近5000元)。實踐證明，只有通過高收益經濟作物確立盈利空間，并輔以適度規模經營，才能在市場機制下留住經營主體，為后續通過輪作等方式兼顧糧食安全奠定經濟基礎。

(二)基礎先行型：實施“資金整合+綜合整治”的配套工程

“路不通、水不暢、機難進”是復耕地再次撂荒的物理根源。例如，四川宜賓翠屏區、重慶酉陽土家族苗族自治縣等地，創新性地將撂荒地復耕資金與高標準農田建設、非糧化整治等涉農資金進行整合，集中財力優先解決基礎設施短板。通過“路水先行”的綜合整治，將原本細碎的撂荒地轉化為宜機化的良田，復耕率提升至70%以上。經驗表明，必須堅持“基礎設施建設在前，復耕復種在后”的原則，通過資金打捆使用，切實降低農業生產的物化成本。

(三)產業引領型：構建“龍頭帶動+社會服務”的組織體系

針對山區農業交易成本高、對接市場難的問題，部分地區通過全產業鏈布局實現破局。例如，甘肅隴南武都區利用立體氣候資源發展花椒、黨參等特色產業;四川宜賓市依托五糧液集團構建“企業+基地+農戶”的高粱訂單農業。這些地區充分發揮龍頭企業和專業合作社的帶動作用，提供統一的機械化作業和社會化服務，不僅解決了復耕后“誰來種”的問題，更通過穩定的訂單收購解決了“賣給誰”的問題，降低了小農戶面臨的市場風險與制度性交易成本。

防止復耕地再次撂荒的系統性建議

為防止山區撂荒地復耕陷入“撂荒—整治—再撂荒”的惡性循環，切實提高耕地利用效率，特提出以下建議。

(一)堅持實事求是，建立科學的復耕適宜性評價機制

建議自然資源部會同農業農村部，改變“圖斑下發”模式，引入科學評估體系，結合坡度、土層厚度、水源條件、連片度及耕作半徑等因子，對撂荒地進行“宜耕性分級”。建立“負面清單”，對于坡度過大、土層過薄、極度破碎且無法歸并、生態脆弱區的地塊，應明確列入“不宜復耕”清單，允許其自然恢復，不納入對地方政府的耕地保有量考核扣分項，減輕基層不合理的考核負擔。

(二)算好“經濟賬”，構建“以產定耕、全周期獎補”機制

改變當前“重物理復耕、輕后期種植”的一次性補貼方式。調整補貼導向，將一次性的復耕補貼調整為分期的“復耕+種植”掛鉤補貼。驗收標準不應僅看土地是否翻耕，更要看作物是否收獲，建立長效管護考核機制。同時，適度提高補貼標準，針對山區特殊困難，建議設立中央財政專項資金，適度提高山區撂荒地的復耕補貼標準，彌補高昂的工程成本，縮小與平原地區的成本差距。

(三)強化項目資金統籌使用，實施撂荒區域綜合整治

打破部門壁壘，將撂荒地復耕與高標準農田建設、非糧化整治、鄉村振興資金統籌使用，集中力量辦大事。重點解決復耕區域的生產道路和灌溉設施。對于野豬等危害嚴重區域，財政應給予物理隔離設施(如電網、圍欄)建設補貼及農業保險保費補貼，降低農戶的經營風險。

(四)踐行“大食物觀”理念，允許復耕地種植結構多樣化

在確保國家糧食安全底線(特別是永久基本農田)的前提下，對山區撂荒地的種植用途給予更多彈性。對于復耕難度較大、糧食產量較低的山區一般耕地，在確保不破壞耕作層的前提下，可種植藥材、蔬菜、茶葉、花椒等多年生或高附加值經濟作物。通過經濟作物的收益來維持土壤肥力，解決“誰來種植、如何盈利”的問題，防止土地再次撂荒。

(五)培育新型農業經營主體，提升農業社會化服務水平

針對山區復雜的地形條件，應加大對適宜山區作業需求的小型化、智能化農業機械的研發補貼與推廣應用力度。同時，鼓勵村集體通過“確權不確地”的方式，將零碎撂荒地收儲整治后，打包流轉給農業企業或家庭農場，發展適度規模經營，實現小農戶與現代農業的有機銜接。

(作者單位：王亞輝、楊慶媛，西南大學地理科學學院;宋恒飛、陽大智、李秀彬，中國科學院地理科學與資源研究所)

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨鄒 朵