2026年5月，國務院印發《城市更新“十五五”規劃》。作為城市更新領域的國家級專項規劃，它不僅是未來五年的“施工圖”，也是一份城市發展模式轉型的宣言書。細讀規劃，可以提煉出六個相互關聯、層層遞進的戰略導向。

范式轉變：從增量擴張到存量提質。隨著城鎮化率突破67%，建設用地從“增量時代”進入“存量時代”，城市發展從“增量擴張”邁入“存量提質增效”為主的新階段。《城市更新“十五五”規劃》出臺，是對這一發展轉向和客觀規律的主動回應。相關任務和舉措主要圍繞既有建成區的改造、提升與運營，核心是“激活存量”，把注意力投向如何讓存量空間煥發新價值，實現高質量發展、高品質生活、高效能治理。這一戰略導向的深層用意在于重構城市動力機制，從依賴“土地增量紅利”轉向挖掘“存量空間效益”，從“房地產驅動”轉向產業、消費、民生、安全的多輪協同。由此可以說，《城市更新“十五五”規劃》在本質上是一份“讓城市更宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的創新型、精細化發展指南。

人本價值：以民生獲得感為最終標尺。與許多偏重經濟指標的規劃不同，《城市更新“十五五”規劃》建立了一套聚焦民生福祉的量化指標體系。相關主要指標均為民生實事，如城鎮危舊房改造、老舊小區改造、城中村改造、老舊街區廠區改造、歷史建筑修繕、公園綠地提升、地下管網改造、應急避難場所改造等。這傳遞出明確信號：城市更新是“里子工程”，算的是民生賬、安全賬。同時，《城市更新“十五五”規劃》以“好房子、好小區、好社區、好城區”四好體系塑造高品質生活，堅持“無體檢，不更新”，讓城市體檢成為前置條件，實現從“政府想做什么”到“群眾需要什么”的轉變。

底線思維：統籌發展與安全的韌性導向。《城市更新“十五五”規劃》將“應急避難場所改造”列為硬性指標，明確地下管網改造目標，重視燃氣、供水、排水等城市“生命線”，部署修復受損山體、管控土壤污染風險、保護修復城市濕地、治理噪聲等污染。通過建設“體檢—發現—更新—反饋”的系統閉環，以預防式治理取代被動應急，讓數字化手段不僅服務于安全監測，也為城市“一網統管”提供數據底座。由此，安全正從一項“成本”轉變為城市競爭力的核心要素。

動能轉換：從空間改造到價值創造。城市更新并非簡單的“刷刷墻、鋪鋪路”，而應當服務于培育新質生產力、提升城市競爭力。以此為指引，一塊廢棄廠區可能變身為無人機測試基地，一條老舊商業街可以通過業態升級引入首發經濟、銀發經濟、夜間經濟等新消費場景。同時，改造消費基礎設施，支持培育國際消費中心城市，讓“存量空間”轉化為“流量入口”；促進房地產開發企業轉型發展，系統解決住宅質量通病，為綠色建造、裝配式建筑、智能家居等產業鏈提供巨大的應用市場。由此，更新不是財政負擔，而是價值投資。

文脈賡續：保護與發展并重的歷史文化導向。針對“千城一面”的頑疾，《城市更新“十五五”規劃》將歷史文化保護作為城市更新的“必修課”，釋放出保護力度持續加碼的信號。同時，強調活化利用——保護不是“冷凍”，而是讓歷史建筑在新的時代功能中“活”起來，讓老廠房變文創園區、歷史建筑變書店或博物館、傳統街區打造為非遺體驗地。這種“保護性利用”既延續了文化價值，又創造了經濟價值。深層邏輯在于，文化是城市獨特的軟實力與競爭力，要努力讓每座城市講出自己的故事，而非成為“現代混凝土森林”。

共同締造：多主體協同的治理導向。城市更新涉及政府、市場、社會、居民等多方利益。投融資上，構建“財政+金融+社會資本”的多元體系：財政資金托底并可撬動更多金融資本；金融機構通過銀團貸款、專項債等提供長期資金；社會資本通過停車收費、商業租金等長效收益獲得回報，打破“政府包辦、財政買單”的舊模式。制度政策上，加快制定城市更新法規和配套技術標準，為各方參與提供穩定預期。參與機制上，在城市體檢、方案設計、實施監督等環節廣泛聽取居民、專家、企業意見，保障公眾知情權、參與權、監督權。城市更新既是技術問題、治理問題，也是問題發現的社會過程。只有各司其職，才能實現共建共治。

總體上看，《城市更新“十五五”規劃》蘊涵的六個戰略導向構成一個城市更新價值體系：范式轉變是前提，人本價值是靈魂，安全韌性是底線，動能再造是引擎，文化賡續是特色，共建共治是保障。在這場靜水流深的變革中，我們每一個人都能成為參與者、受益者。

（作者為上海社會科學院研究員、教授級高級規劃師萬勇）

原標題：《解·析｜《城市更新“十五五”規劃》六個戰略導向》

欄目主編：王多 文字編輯：理論君 題圖來源：新華社

題圖說明：位于內蒙古自治區興安盟阿爾山市的阿爾山·泰康藝術中心原為廢棄熱力廠區，在城市更新過程中，當地政府創新盤活閑置國有資產，對原有的多種工業元素進行創意改造，讓廢舊老廠區“變身”為時尚地標， 吸引游客前來休閑、游覽。

來源：作者：萬勇