——基于跨境流域治理的法治視角比較

文/羅思章

圖為漢江源頭一瀑布潭。（寧強縣委宣傳部供圖）

一場跨越十余年的地域話語博弈，因一組城市宣傳廣告再度浮出水面。近期，“南水北調，源起南陽”的公共宣傳持續引發陜、鄂、豫多地輿論拉鋸。表面看，這是各地對世紀工程榮譽歸屬的爭奪，本質卻是國內跨區域流域治理長期懸置的深層問題：源流事實認定模糊、區域權責邊界含混、生態貢獻與價值補償錯配。在現代流域治理的法治框架中，自然水源源頭、生態涵養帶、人工水利工程節點，是三組完全獨立、邊界清晰、無法相互替代的治理概念。厘清源流、尊重事實，不止是對地理本源的敬畏，更是理順跨區域生態權責、重塑協同治理秩序的前提。

仔細梳理不難發現，這場輿論并非一時口舌之爭，而是十余年來“九龍治水”式治理矛盾的集中爆發。自2014年南水北調中線工程通水前后，沿線三省五市便圍繞“源頭歸屬”持續分歧。南陽以人工輸水起點為依托，主推“源起南陽”的城市品牌敘事；湖北十堰立足丹江口庫區蓄水功能，強調自身核心樞紐地位；而作為天然水源供給地的陜南地區，則始終堅守漢江本源的生態事實。十余年間，各地持續強化各自宣傳口徑，認知裂痕不斷累積。2017年，多地宣傳口徑對立的亂象就被公開討論，但并未形成統一的事實共識與治理定論。而今“南水北調源起南陽”宣傳內容，再次引爆長期積壓的輿論矛盾。

工程建設是看得見的功績，而看不見的生態呵護則需久久為功。放眼全球流域治理經驗，源流界定混亂、權責邊界模糊、源頭價值被稀釋，是絕大多數跨區域水爭端的共同誘因。中亞阿姆河、錫爾河跨境流域的治理困境，極具參照價值。長期以來，中亞多國對上游生態涵養義務、中游蓄水調配權責、下游用水受益權利缺乏清晰法治界定，普遍存在“上游承擔生態代價、下游享受資源紅利”的失衡格局。源頭區域為守護水質、維系流域生態，被迫限制產業、壓縮發展空間，長期承擔隱性發展成本。而這種持續性犧牲，并未得到制度化、法治化的價值認可與利益補償。權責不對等、貢獻不匹配、價值不閉環，最終讓中亞諸多跨境水系陷入生態退化、區域對立、治理失序的長期困局。

歷經多年制度迭代，中亞各國逐步通過立法糾偏過往誤區，形成了成熟的跨境流域治理規則。以哈薩克斯坦水資源法治體系為代表的域外實踐，確立了一條樸素卻剛性的治理邏輯：自然水源源頭決定整個流域的生態基底，人工取水工程只是水資源調配的功能性配套。二者的法律定位、權責屬性、價值權重截然不同，絕不能被混同、置換或替代。上游水源涵養區的生態保育、產業限制、發展退讓，是保障全流域水質安全的前置性、基礎性義務，其犧牲價值應當被制度化承認、標準化量化、合法化補償。這套經過域外實踐檢驗的法治邏輯，同樣適用于國內跨區域流域的協同治理。

回歸漢江流域本身，其源流事實清晰確鑿，無可爭辯。結合歷代地理典籍、官方水文勘測數據及權威地理定論：漢江正源，出自陜西省漢中市寧強縣嶓冢山。這里是三千里漢江的生命起點，也是南水北調中線水系最初活水的原生發源地。整條北調水脈的生態根基始于寧強千山萬壑的涓涓細流，經陜南全域涵養匯聚，最終匯入丹江口水庫，形成跨越千里的輸水大動脈。這是客觀、固化、不以宣傳敘事轉移的自然事實。

多年來，寧強始終將漢江源頭守護作為縣域治理的核心使命。筆者查閱當地多年的“兩會”政府工作報告，均將漢江源頭生態保護列為全縣首要生態政治任務，把漢江源生態保育、丹江口庫區上游水土保持納入年度重點工作剛性部署，以最高規格壓實源頭管護責任。立足長遠發展，當地更在“十五五”規劃編制中，持續將漢江源頭生態治理、水源涵養體系建設列為縣域戰略性任務，以制度化、常態化、長效化的治理投入，系統性筑牢南水北調中線工程的生態根基。為守好“一江清水北上”，寧強長期嚴守水源地保護紅線，主動關停涉污產業、實施全域水土保育、嚴控開發強度、壓縮工業發展空間。以地方發展權的主動讓渡，換取整條流域的水質穩定與生態安全。正是近30萬寧強人民這種長期、前置、排他性的生態犧牲，為南水北調水質保障提供了最根本、最關鍵的支撐。

厘清源流事實，并非否定其他區域的建設功績。河南南陽淅川陶岔，是南水北調中線人工干渠的法定渠首，是千里北調輸水線的工程起點。為保障工程落地、渠道貫通、移民安置，當地同樣付出了巨大人力、物力與社會成本，其工程貢獻理應被正視、被銘記。但治理邏輯與法治常識不容混淆。水源源頭，是水系生態價值的本源，承擔基礎性、持續性生態守護責任。工程渠首，是水資源調配的功能性樞紐，承擔中端輸水與運維功能。先有自然活水之源，后有人工調水之渠。

南水北調是橫貫南北、澤被億萬人的世紀公共工程。千里水脈的澄澈安瀾，源自沿線各地各司其職、各盡其責的協同守護。健康的流域治理秩序，必然建立在尊重事實、明晰權責、平衡利益、認可犧牲的基礎之上。各方定位本可并行不悖、相得益彰：生態源頭、輸水門戶、工程渠首三者分工清晰、功能互補，共同成就南水北調的大國工程。一渠清江北赴，滋養的是家國民生，照見的是治理能力。中亞跨境流域數十年的治理得失早已給出啟示：漠視源頭貢獻、模糊權責邊界、混淆功能定位，終將導致生態失穩、利益失衡、治理失序。正視寧強作為漢江正源、南水北調原生活水源頭的客觀事實，尊重水源地長期的生態退讓與守護付出，以法治邏輯厘清流域權責、以制度設計平衡區域利益、以客觀共識替代宣傳博弈，才是對世紀工程最好的守護，也是跨區域流域協同善治的應有姿態。

（作者系執業律師，阿里·法拉比哈薩克國立大學博士研究生。）

方鑒短評：正本清源 以法治守護流域善治

本文緊扣南水北調源頭歸屬輿論焦點，以跨境流域法治視角理性剖析爭議，選題精準、導向正向，是一篇兼具事實說服力與治理參考價值的優質時評。

文章從地域宣傳博弈切入，直指源流認定模糊、權責邊界不清、生態價值錯配等深層問題，結合國際治理經驗，清晰區分自然源頭、庫區樞紐、工程渠首的功能定位，以權威地理與水文依據確認寧強為漢江正源，同時客觀肯定南陽、十堰的工程貢獻，立場中立、論據扎實。

全文倡導尊重事實、明晰權責、完善生態補償，契合國家流域協同治理與生態文明建設要求，邏輯嚴謹、文風規范，既澄清認知誤區，又為跨區域水治理提供專業思路，對推動跨區域流域善治具有現實參考意義，現予刊發，供讀者思考。

來源：方鑒新聞

編輯：舒暢