摘要:基層建制是國家在基層設立的組織機構及運行機制，用于編制國民，以對基層社會進行統一的行政管理。它是國家治理體系的基礎性部分，在國家治理中發揮基礎性作用。如何設立和設立什么樣的基層建制單位成為國家治理的重要問題。國家意志的統一性和經濟社會的適應性是國家通過基層建制治理基層的內在邏輯。我國古代基層建制具有國家和社會雙重屬性，與“大一統”國家和“小而散”社會是一致的。近代基層建制出現了強化基層行政等變化，但由于經濟基礎未變，面臨著國家權力難以滲透的社會困境和財政難以支撐行政的財政困境。新中國成立后，通過全面政權建設和全面經濟建設形成的基層建制，實現對社會的雙重構造。進入現代化建設新時代，我國的基層建制承擔維持秩序和激發活力的雙重使命，并產生了一系列體制機制創新。我國的基層建制變遷是在長期歷史上不斷遭遇問題又不斷解決問題的過程中內生性演化而成的，充分體現了馬克思主義關于經濟基礎與上層建筑的基本觀點的科學性。

關鍵詞:基層建制；基層治理；國家治理；治理現代化；鄉村治理

一、基層建制的特性與雙重視角

在恩格斯看來，與氏族社會不同，國家的首要特征便是按地域組織國民。組織國民的重要方式便是自上而下構建不同層級的建制單位，形成統一的國家治理體系。建制是國家建立或承認的一定地域區劃范圍內關于組織機構的正式編制系統。基層建制是國家設立的最低層級的建制單位及其制度體系。它包括基層政權和受政權控制和影響的基層組織。基層建制作為國家治理的基礎，是學術界的重要議題。過往的研究主要集中于對基層建制變遷的事實進行研究，產生了一些研究成果。但從過往研究看，存在以下兩個不足：一是沒有從基層建制的特點，發現基層建制在國家對社會的治理體系中所處的特殊地位；二是沒有將基層建制提升到國家對基層治理的高度加以認識。本文試圖從基層建制在國家治理體系中的特殊地位及其國家對基層治理的角度，對基層建制的變遷、不同階段的特點及其基本走向進行一些理論探討，從中發現國家對基層治理的內在邏輯。

國家建制單位是一個體系。國家地域規模愈大，建制單位的層次愈多。國家結構形式不同，建制單位的屬性也不同。在長期歷史上，我國是“廣土眾民”的大規模國家。規模之大遠非“小國寡民”的古希臘城邦國家可比。早在秦始皇時期，我國形成了大規模的中央集權國家。國家自上而下地從中央經由地方，再到基層，建立不同層級的建制單位，進行分層分級治理。在多個層級的建制單位中，有地方建制和基層建制。與地方建制不同，基層建制介于國家與社會之間。地方建制反映的是中央與地方的關系。基層建制直接反映國家與社會的關系，有以下基本特點：

一是基礎性。基層建制是國家權力鏈條延伸到社會的最底層級的建制，是最接近民眾的部位，與人們的生活和命運直接相關，屬于國家治理體系的底座。從中央到地方，再到基層，愈往下，建制單位愈多。2022年，我國有2843個縣級行政建制單位，38602個鄉級行政建制單位。2025年，我國共有約484558個行政村（村委會）和124308個社區（居委會）。而在村（居）委會之下的村（居）民小組更達成百萬個。國家正是通過數千、數萬、數十萬、數百萬個基層建制單位，將國家意志傳遞到14億多人口中。而處于基層建制中的14億人口的生活狀況如何直接關系到國家的穩定和發展。習近平總書記強調：“鞏固黨的執政基礎，必須把基層基礎夯實。我國的治理，基本單元是縣（市、區），基層基礎在鄉鎮（街道）和村（社區）。”“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。”

二是端點性。基層建制具有兩端性：一端是國家延伸到社會的基層政權組織，一端是為基層政權所管轄的民眾構成的基層社會。基層建制是自上而下國家治理網絡的終端。通過終端，國家政權將社會成員聯結為一個整體。當下，人們將基層建制單位視為國家為人民群眾提供公共服務的“最后一公里”，也是“關鍵一公里”。當基層建制單位難以發揮有效作用，由整個國家權力鏈條產生的公共服務產品就無法為人們實際享有。

三是多樣性。基層建制是直接聯結社會的建制單位。中國是一個大規模的多民族國家，各個地方的歷史社會情況不一樣，各個層級擁有的權力和管轄的事務不一樣，基層建制單位具有多樣性。根據我國法律，縣（區）是地方政府，鄉鎮是基層政權單位，街道是城區的派出機構，村（社區）是基層群眾性自治組織，各自的屬性不一樣。

建制單位涉及權力、資源、事務的配置。設置建制單位，必然有相應的權力，行使權力則必然需要相應的人力、物力等資源，而行使權力的目的在于處理相應的事務。只有合理設置建制單位，配置相應的權力、資源和事務，國家治理體系才能有效運轉。因此，如何設立和設立什么樣的基層建制單位成為國家治理的重要問題。

合理性來源于方法的科學性。經濟基礎決定上層建筑是馬克思主義的基本觀點。運用這一觀點分析基層建制的合理性具有特殊意義。基層建制作為國家的制度安排，屬于上層建筑；基層建制作為直接面對社會的建制單位，又直接建立在一定經濟社會基礎上，受制和服務于一定的經濟社會基礎。根據馬克思主義的基本觀點，我們可以從雙重視角界定基層建制的合理性。

一是國家意志貫徹的統一性。國家的首要屬性是地域性。國家通過公共權力將主權范圍的社會成員聯結為一個統一的地域整體。統一性是國家成立和國家治理的基礎。恩格斯指出，國家“按地區來劃分就被作為出發點，并允許公民在他們居住的地方實現他們的權利和義務，不管他們屬于哪一氏族或哪一部落。”自國家產生之后，社會成員都具有統一的抽象人格，即國家管轄下的國民。基層建制是國家治理社會的端點。國家設立基層建制單位，必須考慮國家能否通過這一端點將國家意志傳遞到全社會，形成政令統一通達的國家意志。

二是經濟社會發展的適應性。經濟基礎決定上層建筑。國家通過基層建制將所有社會成員編制在國家治理體系之中。這種編制要與經濟社會基礎相適應。沒有國家統一編制，國家難以提供秩序，將社會沖突控制在一定的秩序范圍內。如果將社會控制得太死，經濟社會便會缺乏自主和活力，不能提供源源不斷的財富，國家治理也難以獲得穩定的經濟基礎。習近平總書記指出：“一個現代化的社會，應該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現出活力和秩序有機統一。”基層建制在其中發揮著基礎性作用。

國家意志貫徹的統一性和經濟社會發展的適應性，是國家通過基層建制實現對基層有效治理的內在規定性，構成了國家治理基層社會的內在邏輯。任何一種穩定而有活力的基層建制都體現著這一邏輯原則。當然，任何基層建制都是在特定歷史條件下形成的，受到一定的國家意志和經濟社會基礎的制約，有合理性，也有局限性。我國的基層建制正是在不斷面臨和解決新的問題過程中發生內生性演化的，并構成“中國之治”的重要基礎。

二、古代基層建制的雙重性

恩格斯指出：“按照居住地組織國民的辦法，是一切國家共同的。”國家如何組織國民，通過地域區劃，將國民編制在統一的國家體系中，在不同時期有不同的特點。

中國很早就有了國家。只是在早期，國家是通過分封制組織國民的。國家政權根據血緣宗法關系將統轄的地方分封給諸侯，“授土”“授民”；被封的諸侯在“封國”內繼續分封，通過逐級分封，一直到社會成員之中，并由社會提供繳納貢物和軍事保衛。當時已有社會建制單位，但具有強烈的血緣宗法屬性，自我管理性強。

春秋戰國時期，我國的國家治理體系由分封制走向郡縣制，搭建起全新的“大一統”的國家治理架構。這一治理架構的骨架包括三個層面：頂層是中央集權制，國家權力集中于中央。底層是家戶制。原有的宗法團體解體，社會裂變為一家一戶的個體農民家庭。國家不再實行“授土”“授民”而是進行“編戶齊民”，以個體家庭為基本單位，將所有人口編制在國家統一的行政管理體系中，人們在其居住地上生產生活，提供稅役。中層是郡縣制。大規模的統一國家有著“廣土眾民”，由中央直接管轄不可能。中央設立郡縣建制單位，將眾多家戶分別編制在郡縣等地方建制單位中，由郡縣管理。在郡縣中，縣在郡下，是直接面對民眾的基層政權單位。

基層是結構用語，是結構框架中的基礎性部分。從經濟基礎和上層建筑的總體結構看，社會屬于經濟基礎部分，國家屬于上層建筑部分。從國家對全體國民進行組織和治理的國家治理體系架構看，集中掌握國家權力的中央是上層，直接面對社會成員的建制單位是基層。上層通過地方與基層聯結為一體。因此，嚴格說來，我國的基層建制是在統一的中央集權制國家產生后才有的。

在古代基層建制中，縣一級是國家的基層政權單位，是國家的初級政區。縣是伴隨中央集權制的產生而設置的直屬于中央的地方建制單位。在古代國家治理架構中，縣一級行政建制單位具有超穩定性。縣與中央之間的地方建制單位的層級和名稱變化較大，而縣一直延續下來。重要原因在于縣直接面對社會，國家要組織國民和控制社會，必須經過縣。如孫中山先生所說：“縣為吾國行政機關之最初級，故史稱知縣為親民之官，譬之建屋然，縣為基礎也，省其棟宇也，國其覆瓦也，必基礎鞏固，層累而上，而后棟宇覆瓦，始有所附麗而無傾覆之虞。”縣作為地域性的基層建制單位是根據直接管轄的地方面積大小和戶口多少設置的，以方便縣的日常管理。縣官屬于國家正式編制系統并進行統一管理，從國家財政獲得俸祿，代表中央進行縣域治理，是“地方官”，又是“父母官”。為了避免地方利益的影響，縣官的錄用由國家決定，并實行流動制。總體上看，中央意志通過縣的建制單位延伸到社會。

但是，縣與家戶之間仍然存在距離，縣治因為縣官權力“鞭長莫及”，不能直接進入家戶。縣與家戶不是直接的面對面的關系。縣要將國家意志傳遞給社會，還需要建立為縣所屬的基層組織。早在戰國時期，秦國推行“士伍”制度，將成年男子按什伍序列編制組織，平時訓練，戰時成建制打仗。商鞅變法后將這一制度延伸于社會治理，形成家戶連坐制度。秦始皇統一六國后，隨著縣制的定型，縣以下基層建制組織逐步建立。只是與縣以上的地方建制一樣，縣以下的基層建制組織變化較大。除此之外，縣以下的基層組織的性質也各有不同。“自秦以后直至明清，國家置官設治止于（州）縣（即時人所謂‘皇權不下縣’），各縣縣域雖然存在鄉、里、都、保等各種形式的區劃，但不在其中設置職能全面的政府行政官員和機構。”

在秦漢時期，我國縣以下的基層建制實行鄉、亭、里制。唐實行“鄉、里、村制”，宋明清實行“保甲制”“里甲制”等。從性質上看，“鄉、亭、里”屬于行政地域性較強的建制單位。鄉、亭、里職位承擔政府事務，獲取一定俸祿。保甲和里甲也承擔政府事務，但其職位沒有政府專門給予的報酬。總體上看，縣以下的基層組織代表官府與民眾直接交往，是與民眾直接面對面的關系。

古代基層建制是一個包括基層政權和基層組織在內的建制系統。這一系統具有雙重屬性。

一是國家屬性。在基層建制系統中，縣一級是純粹的單一的基層政權組織，代表國家治理縣域，具有行政剛性。縣以下的基層組織內附于縣，為縣所轄，聽命于縣，更多的是功能性建制，即為了完成某一特定任務所設立的建制單位，具有靈活性。如秦漢的“鄉、亭、里制”具有直接的行政屬性。宋明清的“保甲制”“里甲制”主要是間接的行政屬性。

二是社會屬性。在古代基層建制系統中，縣級建制主要是國家屬性。縣官有“為官一任，造福一方”的使命。但縣官畢竟不在日常生活中直接面對民眾。縣以下的基層組織具有行政功能，直接面對民眾，不能不承擔一些社會內生的事務，如維護治安、公共工程、社會教化等。基層組織負責人來自當地，具有一定社會影響力。漢代設立有“三老”職位，專門執掌教化。“三老”享有社會聲望，地位較高。重要原因在于“三老”來自社會，具有很強的社會屬性。正因為如此，民間有知鄉里而不知郡縣的說法。

基層建制是國家對基層治理的制度骨架。基層治理的有效運轉還需要借助社會自身的力量，因此，基層建制是一個以國家建制單位為主但又包含為基層建制所容納的社會自組織在內的系統。在我國古代基層治理中，不僅依托于基層建制，而且發揮基層建制中的社會自組織的治理功能。家庭、家族、宗族等社會自組織是在人們日常生產和生活中自生自發的社會自治單位。每個社會成員都生活于這種組織當中，從而形成一個將不同的個體聯結起來的橫向關系網絡。這種組織在屬性上是經濟社會組織，不屬于國家正式基層建制，但具有維持秩序、興辦公益事業等國家正式建制的功能，是基層治理體系的重要組成部分。這些組織存在于國家的建制單位之中。國家通過各種方式對其加以影響，以發揮自治組織的治理功能，與基層建制單位相配合，為國家治理提供穩固的基礎。毛澤東在論述傳統中國的統治時，指出中國人民特別是農民普遍受到四條極大的繩索——政權、族權、神權以及婦女所受到的夫權的束縛。后三權都來自社會自組織系統。

正是通過基層建制，古代中國形成縱橫兩個治理體系。一是自上而下的縱向的行政治理體系，從中央，經郡縣，到鄉里保甲，一直延伸到戶；二是以家為基本單位，通過家庭、家族、宗族等社會組織將個體農民聯結起來，并通過基層建制與國家相聯結，積家為國，家國一體。基層建制是縱橫兩個向度的治理體系的聯結點。古代中國的經濟基礎與上層建筑的基本特點是“大一統”的國家治理與“小而散”的小農經濟。古代基層建制在這一總體架構下形成，并與這一總體架構相適應。

首先，古代基層建制為“大一統”國家治理提供了制度基礎。國家權力自上而下經由基層建制一直延伸到戶，戶是國家編制的微型政治單元。而戶以家為依托，“以家立戶”。家是經濟社會的基本單位。國家與社會通過家與戶的一體化聯結為統一的整體。家與戶的一體化是通過基層建制單位實現的。基層建制單位根據地域和人口設置。如在鄉、亭、里的基層建制下，伍主五家，什主十家，百家一里，十里一亭，十亭一鄉。戶口統計、人口管理是基層建制單位的基本職能。國家通過基層建制單位將分散的一家一戶聯結起來，促使全體社會成員獲得國家統一性，即“編戶齊民”。

其次，古代基層建制與小農經濟基礎相適應。小農經濟以一家一戶為基本單位，農業與手工業結合，自給自足，自成一體。一方面，在自給自足的小農經濟條件下，絕大多數事務為家戶、家族、宗族及鄉村內生的自治組織處理。國家正式的基層建制所需要處理的日常事務不多。另一方面，小農經濟的剩余非常有限，不能供養一個龐大的正式官僚體系。正是在此基礎上，基層建制具有很大的彈性和靈活性。秦代的行政官僚體系，基層建制的行政化程度高，所造成的直接后果是農民負擔沉重。《史記》因此說“天下之患在于土崩”。秦以后的朝代非常注重利用民間的力量管理民間事務。只有一些官府才能辦的事務，如獲取稅役等才由正式的基層建制單位辦理。即使如此，這類事務往往也依靠和借助基層社會力量辦理。政府只是通過激勵等方式給予支持。

我國古代基層建制的國家與社會的雙重屬性，通過家戶聯結為一體，保障了大一統國家與小農經濟的持續穩定。國家通過自上而下的基層建制，將分散的農戶聯結為一體，能夠直接從社會獲取稅役。同時，基層建制具有很大的彈性和節約性，一個縣只有很少的人“吃皇糧”，大多數事務由社會自我辦理和官府利用社會的力量處理，行政管理成本較低。這種基層建制為小農經濟提供了保障，小農經濟可以通過不斷的再生產提供源源不斷的稅役，為國家治理提供穩定的經濟基礎。

黑格爾通過對世界文明體的比較，指出：“只有黃河、長江流過的那個中華帝國是世界上惟一持久的國家。”中國作為王朝國家得以長期延續，與古代的基層建制密切相關。漢代是古代中國集權制定型的朝代。與漢代同時興起的是龐大的古羅馬帝國。恩格斯在分析古羅馬帝國崩潰和文明解體時提到兩個原因，一是羅馬帝國建立了龐大的軍事行政系統，依靠這一系統進行統治；二是支撐龐大的軍事行政系統是沉重的稅役。古羅馬的行政系統沒有借助地方和基層建制一直延伸到社會之中，而是凌駕和懸浮于社會之上，依靠強權獲取稅賦，沉重的負擔導致人民反抗，造成帝國的分崩離析。

三、近代基層工作的雙重困境

總體上看，我國古代的基層建制與“大一統”國家和小農經濟結構是一致的，但也存在諸多弊端。其中之一是國家在借助社會的力量進行治理的同時，將行政負擔轉嫁給基層和民眾。在漢代，基層建制的行政化程度高，基層精英的地位高。但自隋唐之后，大量基層行政事務由社會負擔，基層職位成為一種勞役，成為社會所不愿意承受的負擔。基層負擔重導致國家與社會關系緊張。在漢唐，國家治理的重要矛盾是中央與地方的關系，出現了兩次大的地方叛亂，造成地方分裂。唐朝之后，沒有再出現大的地方叛亂與分裂，但國家與社會關系緊張，農民反抗激烈。國家與社會關系緊張，造成基層社會更加依賴自我保護的自治力量，對國家上層離心離德，形成官民隔閡和對立。如為后人所批評的民眾“只知有家，不知有國”。這一弊端隨著近代以來的外國入侵充分顯現出來。

19世紀中葉，中國遭遇“三千年未有的大變局”，西方列強的入侵使中國再不能按照過去的樣式延續，需要全民動員“救亡圖存”。但是在傳統體制下，國家很難動員民眾，形成統一意志。馬克思和恩格斯關注中國的鴉片戰爭，發現當外國入侵農民的家園時遭遇激烈的反抗，并由此預示侵略者的深度入侵會遭遇困難。其重要原因就是官民對立，家園才是農民的生存和生活的依托，而官府遠離自己。

隨著列強的全面入侵，中國進入近代社會，為抵制外來侵略，統治者不得不進行改革，其中之一便是對基層建制體系進行變革。從1840年到1949年的百多年時間，中國一直處于外憂內患的動亂之中。近代基層建制變遷是在全國總動員的背景下發生的，沿著兩條線索演變。

其一，強化基層行政。國家具有統一性。國家的統一性要通過延伸到國家地域整體的行政網絡體系而獲得。這種體系只有在現代國家才能建立。德國社會學家韋伯指出，現代國家的秩序系統“不僅要求對國家的成員——公民，即由于出生于此而獲得成員資格的絕大多數成員，而且在很大程度也要求對它管轄權所及區域內發生的一切行動行使具有約束力的權威。”中國盡管自秦朝開始便建立了全國性的行政官僚系統，但這一系統到縣一級為止，縣以下的行政系統不發達。晚清王朝學習西方推行“新政”，其中之一便是強化基層行政，包括在縣以下設立鄉鎮一級行政。

晚清“新政”時間不長，基層行政建制的推行大多停留于制度條文。隨著清朝的推翻，在一些地方軍閥管轄的地方加強基層行政建設，通過地方行政加強地方建設，增強地方軍閥實力。如山西通過“村政建設”，建立起“村—閭—鄰—戶”四級的村級組織管理體系。廣西的“村政建設”，設立村務管理組織，興辦公共事業。這些地方的基層行政建設或多或少取得了一定成效。

南京國民政府形式上統一全國后，在全國范圍內推動基層行政建設，其重要內容就是實行“新縣制”。國民政府成立后，新的中央權威深感：“一切政令逮縣之后，即等于具文，無法推進”。一縣之大，“僅恃一端拱縣城之縣長”治理，縣長政令甚至難出縣衙門。國民政府推行“新縣制”的主要目的是強化基層行政，路徑是“自上而下，逐級健全，層層銜接，脈絡貫通”。國民政府發布的《縣各級組織綱要》規定：縣為地方自治單位，縣以下設鄉（鎮），鄉（鎮）設保，保內設甲；縣內的各級執行機構為：縣政府、鄉（鎮）公所、保辦公處。“新縣制”在強化基層行政方面有兩大特點：一是縣作為地方自治單位，縣一級設立專業化的行政機構，負責本縣行政事務；二是縣以下設立各個層級的行政執行機構，政權組織由縣向縣以下延伸。縣以下的鄉鎮保甲具有明確的行政屬性，屬于基層行政系統。后者不僅專門設立了鄉鎮行政建制，而且試圖將清朝晚期的半行政化的保行政化。基層行政單位的功能包括處理本地基層事務。

其二，關注民眾權利。國家動員與民眾地位相關。只有民眾在實際生活中意識和體驗到自己是國家的一員，享受國家給予的權利，才能對國家具有歸屬感和認同感，愿意為國家作出犧牲和貢獻。民主革命先驅的孫中山先生通過對西方國家的考察，認為在中國要動員全國人民，必須讓人民群眾有權利參與管理國家事務。民權主義成為建國綱領的“三民主義”的重要內容之一。在孫中山先生看來，中國的規模大，民智未開，人民直接參與政事，只能從縣開始。因此，他主張“以縣為自治單位，所以移官治于民治也。”人民以縣為單位參與本縣事務的治理。其后國民政府推行的“新縣制”，就體現了孫中山先生這一主張。縣一級設立作為民意機構的參議會，縣以下設立鄉（鎮）民代表會、保民大會、戶長會議，自下而上反映和表達民意。實行鄉鎮長和保長的民選。

近代的基層建制變動是統治者被迫推動的，與過往的基層建制系統相比或多或少有些改變。但是，這一改變的實際成效很有限，許多改變停留在制度設計層面，更重要的是在實施過程中遭遇雙重困境。這一困境從根本上在于傳統的地主經濟和小農經濟的基礎沒有改變。

近代以來基層建制的基本走向是強化基層行政，使得自上而下的國家權力可以直接滲透到社會，進行全民總動員。這一變遷的主要動因是對外部入侵的抵抗，而不是內在的經濟社會結構變遷的要求。自秦始皇以來，我國在生產資料占有方面以地主經濟為主導，地主與官僚階層有著緊密聯系。以土地占有為基礎形成基層社會的自我治理。這種治理具有很強的內向性和保守性。在古代國家，因為皇權中央下達的事務較少，國家權力愈往下愈稀薄，基層建制體系是基本適應的。近代以來，隨著國家權力的延伸，基層建制日益行政化。但是，自上而下的國家權力在向社會滲透時，遭遇到傳統基層治理格局的阻隔。在以地主經濟主導的基層治理下，農村社會形成了一個“板結社會”。基層社會權力實際為自成一體的小統治者所把持，基層行政為本地權勢人物，即所謂的“土豪劣紳”所控制。近代以來，“在實行地方自治的過程中，新舊士紳紛紛進入各級民意機構和地方自治執行機構，向來主導地方社會的‘紳權’因而進一步實現了組織化。對于這種組織化的‘紳權’，一般民眾更加無力與之抗衡，國家行政對它的制約也大大減弱，豪劣橫行鄉里、欺壓良善的現象因此更加嚴重。”自上而下的國家權力在權勢人物把持的“板結土壤”下，很難滲透到社會當中，達到全民動員的目的。由于缺乏相應的社會基礎，新的國家基層建制屬于沒有根基的空中樓閣，缺乏實際成效。這是近代基層建制變遷面臨的社會困境。

任何行政都是以財政為基礎的。馬克思在分析近代法國的小農社會和中央集權官僚制時指出：“賦稅是官僚、軍隊、教士和宮廷的生活來源，一句話，它是行政權的整個機構的生活來源。強有力的政府和繁重的賦稅是一回事。”古代基層建制體系中，非正式建制組織居于重要地位，根本上說是小農剩余有限，無法供養過多的專門行政人員。近代以來基層建制的重大變化是基層建制的正式化和行政化。這就意味著需要更多的財政資源。但是，近代以來，我國的小農經濟的生產方式沒有改變，且在帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治下，小農經濟面臨極大困難。而持續不斷的內外戰亂，更是增加了農民負擔。正是在這一背景下，伴隨基層建制的行政化，是農村社會的抵制和反抗。介于國家與社會之間的基層權勢人物成為中間獲利者，基層行政運行扭曲變形。國家權力滲透的邊際化效應遞減，產生所謂“國家政權建設內卷化”的狀況。這是近代基層建制變遷面臨的財政困境。

近代基層建制面臨的雙重困境是總體結構性的困境造成的。只有通過系統的社會革命才能得到根本性解決。

四、新中國基層建制的的雙重構造

1949年，在中國共產黨領導下，舊統治被推翻，建立起人民民主政權的新中國。新中國成立后，我國進入了全面政權建設和全面經濟建設的嶄新歷史時期，基層建制發生了重大變革，促進了對社會的雙重構造。

（一）全面政權建設中的基層建制變革

近代以來，我國的基層建制開始發生變化，但由于地主經濟，社會權勢人物實際上控制基層社會。早期國民黨提出“耕者有其田”的土地改革，要求打倒“土豪劣紳”。但是由于國民黨與地主經濟有著千絲萬縷的聯系，土地改革未能深入。而為全國人民謀幸福的中國共產黨人一開始就將土地革命作為自己的重要使命，并在土地革命中建立起民主政權。隨著新中國的建立，中國共產黨在全國范圍推動土地改革，將土地分配給農民，消滅了長期歷史上的地主經濟和地主階級，建立起工農聯盟的人民民主政權。土地改革不僅僅是經濟上，也是政治上的巨大改革。杜潤生認為，“中國借以完成20世紀的歷史任務：‘重組基層’，使上層與下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大的組織動員能力，以及政令統一通行等諸多好處。對于一個向來被視為‘一盤散沙’的農業大國來說，其意義尤為重大。”土地改革打破了基層權勢人物阻隔國家權力延伸的“板結社會”。國家權力可以通過基層建制全面地滲透社會，將億萬分散的農民組織到國家政權體系之中。

中國是大規模且各地情況很不一樣的國家。在長期歷史上，國家的基層建制在各個地方表現不一。中央自上而下的基層建制主要在核心區域，邊遠的地區實行與內地不一樣的建制。自清代以來，國家力圖通過“改土歸流”等政策，將邊遠地方的地方建制納入統一的國家體系中，但地方以下的基層建制變化不大。即使是在核心區域，自上而下的國家統一的基層建制也未能達到全覆蓋。這樣，新中國成立前的基層社會在一定程度上為“縫隙社會”，國家權力不能通過完備的基層建制滲透進社會。新中國成立后，隨著對邊疆民族地方的制度改革，國家在這些地方建立起中央政令能夠直接下達的基層建制。雖然建制單位的名稱與內地不一，擁有一定程度的自治權，但均屬于中央統一領導之下。而在少數特殊地方，國家實行特殊的建制，如在邊疆地方實行軍政合一的“兵團制”，在一些地方實行政經合一的“林場制”“農場制”等。

隨著土地改革和政權建設，中國的基層建制發生了歷史性的變革。統一的國家基層建制全面和深入地覆蓋到主權范圍的每一處地方，為國家的政治統一性提供制度基礎。

（二）全面經濟建設中的基層建制變化

古代中國創造了燦爛的農業文明。近代以來，由于世界工業革命的興起，中國在現代化的浪潮中落后了，成為積貧積弱的國家。中國人民盡管希望改變這一狀況，但受制于反動統治，這一意愿難以實現。中國不得不先推翻舊統治，才能發展生產力。新中國成立后不是革命的結束，恰恰是新的開始，這就是全面經濟建設。

由于特殊的國際環境和國內狀況，新中國成立初期，我國實行計劃經濟體制。這一體制是通過國家意志，從中央到地方再到基層對經濟進行有計劃的全面管理的經濟體制。在計劃經濟體制下，我國的基層建制發生了很大變化。在農村實行“政社合一”的人民公社體制。人民公社首先是集體經濟組織。通過這一組織將分散的農民組織起來，生產資料為集體所有，統一勞動，統一分配。人民公社其次是基層政權組織。通過這一組織取代了原有的鄉、村行政組織，由公社組織行使國家政權職能。人民公社還是基層社會組織。農村成員均是人民公社成員和一分子。農村社會成員的日常生活處于公社組織之中。人民公社分為公社、生產大隊和生產隊三個層次，實行“三級所有，隊為基礎”的分配核算和管理體制。在城市實行“政企合一”的國有企業單位體制。企業的生產資料為國家所有。企業的生產經營活動服從政府指令。企業員工具有國家身份。企業組織既是經濟組織，也是政府管理組織，還是基層社會組織，形成無所不包的“單位制”。

公社制和單位制是十分獨特的基層建制，它融政治、經濟、社會于一體。更重要的是它將社會成員的日常生活包納其中。在歷史上，盡管基層建制體現著國家意志，但是民眾的日常生產和生活與基層建制缺乏直接關聯。這也是造成傳統社會板結化和縫隙化的重要原因。而公社制和單位制將國家建制與社會日常生產和生活融為一體，便于國家權力的深入持續滲透，推動國家化。新中國成立后，我國在國際環境不利，國內經濟還較落后的條件下，能夠實現全國步調一致，政令暢通，舉全國之力辦大事，有計劃地進行國家經濟建設，與這一體制密切相關。

新中國成立后，我國基層建制發生了歷史性變化，推動著基層社會的雙重構造。一是統一的基層建制全面覆蓋到主權范圍的每一寸地方。凡在中華人民共和國范圍內居住的居民成為統一的中華人民共和國的公民，接受國家統一管理，行使統一的公民權利和履行相應義務。國家的法律政令統一暢通；二是融政權、經濟和社會于一體的體制將基層建制全面覆蓋到主權范圍的每一個人。人們的日常生產生活與基層建制單位直接相關。每個人是公社成員或企業員工，同時直接具有國家屬性。基層建制為國家全面深入滲透社會提供了制度性基礎。

五、新時代基層建制的的雙重使命

國家治理最深厚的基礎是人民的幸福生活。計劃經濟體制有助于在資源短缺的情況下，集中力量開展重點建設。但是，以自上而下的行政命令推進經濟發展難以持續，特別是壓抑了基層和人民群眾的生產自主性和積極性。黨的十一屆三中全會以后，我國啟動了經濟體制改革，并開啟了計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變。在這一轉變中，我國的基層建制也發生了變化。

首先，在農村實行家庭承包制，廢除了“政社合一”的人民公社體制。恢復建立鄉鎮政府，作為縣以下的基層政權單位。在鄉鎮以下建立村民委員會，實行村民自治。農村的基層建制表現為縣、鄉鎮、村三級架構。縣的設置和職能與中央對等對口，全面負責縣域治理。鄉鎮是基層政權單位，并受縣政府委派完成縣交辦的工作。村民委員會是村民自我管理、自我服務、自我教育和自我監督的基層群眾性自治組織。

其次，在城市實行“政企分開”，無所不包的單位制解體，企業成為獨立經營的經濟法人組織。原有的城市居民委員會更名為包容性更強的社區居民委員會。城市的基層建制表現為區、街道、社區三級架構。區是城市基層政權單位，區的設置和職能與中央對等對口，全面負責本區治理。街道是區的派出機構，受區政府委派完成區交辦的工作。社區是居民自我管理、自我服務、自我教育和自我監督的基層群眾性自治組織。

改革開放以來，基層建制變動的一個重要特點是法治化，通過法律的方式將基層建制確定下來并制度化。在憲法原則指導下，制定了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，規定了縣鄉級建制的性質和職能。國家制定并多次修訂了《中華人民共和國村民委員會組織法》。這一法律將村民自治納入國家制度體系。村民自治的性質、功能、村民的權利和義務等都由國家法律規定。它有助于避免傳統鄉村自治為權勢人物所操控。

我國的經濟體制改革是在大規模開展現代化建設的背景下發生的。伴隨著工業化、城市化，大量人口向城市轉移。為適應經濟和社會發展，基層建制系統發生了一系列變化。一是改縣為市的建制。二是鎮的建制單位得以擴大。三是原有的村委會改為社區，新設立的社區數量得以增多。

隨著現代化建設的推進，我國的中國特色社會主義事業進入新時代，確定了中國式現代化的重大目標和任務。在這一過程中，現代化進程面臨著大量新情況、新矛盾和新問題。為適應中國式現代化的總體要求，基層建制系統具有雙重使命。一是有效處理新矛盾和新問題，促進社會的有序運行；二是在處理新矛盾和新問題的過程中，創新基層治理，為基層建制系統注入新的活力。

首先，著眼于共同富裕發展目標，審慎調整基層建制單位。隨著經濟社會發展，一些地方出現“撤村改社”和“合村并組”。從城市化趨勢看，這種行為有一定合理性。但是，建制單位不是一個單純的名稱和合并的事情，涉及權力、資源和事務的配置，直接關系到人民群眾的正常有序生活。簡單的“撤村改社”和盲目的“合村并組”，會使一部分群眾的利益受到損害。中國式現代化是共同富裕的現代化。在現代化進程中，不能僅僅從效率上對待基層建制單位的設置，更要從每個人的幸福生活考慮。進入新時代以來，黨中央多次強調不盲目“撤村改社”，不輕易“合村并組”，以充分保障人民群眾的利益。

其次，通過黨建引領基層治理，破解基層建制面臨的難題。新中國成立以來，我國基層建制的重大變化，就是將黨的組織建立在建制單位之中。從中央到基層的各個層級都設立了黨組織。這對于保障我國基層建制的先進性和穩定性具有重大作用。新中國成立后，盡管基層建制經歷了多次變化，但黨的基層組織沒有變。改革開放以來，隨著經濟體制改革和經濟社會發展，我國的經濟社會結構發生了重大變化，出現了許多原有管理體制沒有的新的要素，依靠過往的地域性基層建制難以有效處理。這是因為基層建制是以固定的地域和人口為基礎的。在現代化建設中，大量人員處于流動狀態，產生了大量新的經濟和社會組織。地域性的基層建制難以應對人口的流動性和新興組織的多樣性。在此背景下，黨中央提出黨建引領基層治理。通過強化黨的基層組織建設，增強黨組織對社會成員的領導力、組織力和凝聚力。這一優勢一則源于黨組織的先進性，二則得益于黨組織的靈活性。基層建制是以固定的地域和人口為基礎的，具有鮮明的穩定性；黨組織是以黨員為基礎的，更具有靈活性。有黨員的地方便可以設立黨的組織。有黨的組織就可以將各種社會成員吸納到黨和國家組織體系中來。黨建引領是新時代基層建制的重要創新，適應了中國式現代化的推進。

再次，適應現代化建設要求，著力減輕基層負擔。我國的基層建制系統是在長期歷史上形成的，與一定歷史階段的國家治理和經濟社會發展要求相適應。進入新時代以來，我國現代化建設進入新的歷史階段。一是國家向社會提供的公共服務愈來愈多，二是人民群眾對美好生活的需要急劇增長。無論是來自國家，還是來自社會的事務大量增加。這些事務最終都要通過基層建制單位加以落實和辦理。而原有的基層建制難以承擔迅速增多的日常事務，造成基層負擔重，不能滿足國家和社會的需要。2019年，中央強調減輕基層負擔，并將該年定為“減輕基層負擔年”。之后，我國在減輕基層負擔方面做了大量工作。其中包括完善基層建制系統，厘清基層建制單位之間的關系，確定不同建制單位的職責、權限和事務，以適應現代化建設的需要。2025年，經過試點，全國鄉鎮（街道）履職事項清單全部編制完成。鄉鎮（街道）履職事項清單平均340項，其中，基本履職事項117項、配合履職事項99項、上級部門收回事項124項。明確基層建制單位的事務清單，是我國基層建制邁向現代化的重要標志。

最后，通過共建共治共享，為基層建制運行注入活力。基層建制由一定的機構、職能和運行機構所構成，具有一定的穩定性和封閉性，即人們通常說的“體制內”和“體制外”。改革開放以來，我國經濟社會中出現的大量新情況、新矛盾和新問題，僅僅依靠“體制內”的力量難以有效解決。進入新時代以來，黨中央提出共建共治共享的社會治理方針，構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理格局。其核心是吸引廣大人民群眾共同參與建設自己的美好生活，成為美好生活的建設者、創造者和享有者。共建共治共享為基層建制運行注入了新的活力。基層建制機構轉變工作方式，問需于民，問計于民。通過解決群眾急難愁盼的事情，吸納人民群眾的廣泛參與。人民群眾有更多的機制和渠道反映自己的意見和建議。在這一過程中，基層建制單位下移到村（居）民小組、自然村、居民小區、鄰里門棟，一直到各家各戶，形成了一個以基層黨組織和自治組織為核心的基層建制網絡。這一機制對于改變長期歷史上政府與民眾、上與下之間的阻隔導致的基層建制僵化發生著積極作用。

六、結 論

基層建制是國家治理的基礎。通過對我國基層建制變遷的考察，我們可以得出如下結論：

其一，在國家建制體系中，基層建制變動最大。自有基層建制以來，我國的基層建制在不斷地變動，基層建制以上的建制單位相對穩定。這是由基層建制的特性所決定的。基層建制的基本特性是基層性，是國家建制直接延伸于社會的層次。基層建制的變動不僅取決于國家意志，也取決于社會自身的狀況。

其二，我國基層建制的變遷，是在漫長歷史中不斷遭遇問題又不斷解決問題的過程中內生性演化而成的。古代基層建制基本適應“大一統”國家與小農經濟社會的需要，但不適應近代社會的要求。近代基層建制出現一些新的變化，但又面臨著“板結社會”和財政困難的雙重困境。新中國成立后在克服近代基層建制雙重困境方面取得了突破性進展，實現了對社會的雙重構造，但也面臨著活力不夠的問題。改革開放，基層建制基本定型，但面臨著現代化帶來的新挑戰。在走向中國式現代化的新時代，基層建制擔負著構建秩序和激發活力的雙重使命，并出現了一系列創新性發展。

其三，從我國基層建制變遷可以看出，馬克思主義基本原理是揭示社會發展規律的科學學說。基層建制處于國家與社會之間，最能反映國家與社會的關系。古代基層建制是適應“大一統”國家與小農經濟社會的需要而形成的。近代基層建制所面臨的雙重困境反映了國家建制與社會狀況的脫節，美好的設計成為空中樓閣。新中國成立后，不僅僅是上層建筑的變革，更重要的是從經濟基礎著力，構建起能夠將國家權力滲透于社會的基層建制。隨著經濟社會發展，我國的基層建制系統不斷適應新情況進行自我調適。特別是新時代以來，基層建制通過一系列創新，為構建一個既充滿活力又擁有良好秩序的現代社會發揮了基礎性作用。

作者系華中師范大學政治學與國家治理研究院教授，博士生導師。鄉村發現網轉自:《江南大學學報（人文社會科學版）》2026年第2期