城市是人集中生活的地方，也是產業集聚、商貿流通、文化交流和民族情感記憶的重要載體，可以說城市承載了人民對美好生活的向往。城市怎樣，民生就怎樣。

如何統籌好生產、生活、生態三大空間布局，是一門精深的學問，也是一道時代的必答題。去年，中央城市工作會議便錨定方向：當前和今后一個時期，城市工作要以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效。

▲5月22日，上海浦東新區，游客欣賞東方明珠夜景

近日，國務院正式印發《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。作為我國首部國家級城市更新專項規劃，這份綱領性文件深入研判了“十五五”時期城市發展形勢，系統提出了10項主要指標、23項重點任務、7個方面政策舉措及14項重大工程與行動。

“十五五”期間，城市更新究竟藏著怎樣的民生密碼？將如何改變普通人的生活？紅星新聞記者對話中國城市規劃設計研究院城市更新分院院長范嗣斌，清華大學建筑學院教授、中國城市研究院院長、中國城市規劃學會城市更新分會副主任委員邊蘭春和中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員秦虹。

老舊街區如何改造？

城市更新離不開老舊街區改造。《規劃》提出，推動老舊街區廠區、低效產業園區、低效樓宇等轉型升級，優化提升傳統產業，培育壯大新興產業和未來產業，因地制宜發展新質生產力，提升城市產業創新活力。

《規劃》提出，改造提升老舊商業街區、生活街區，完善功能布局，補齊基礎設施和公共服務短板，優化交通組織，提升公共空間品質，豐富文商旅體展等融合業態，創新沉浸式體驗等多元消費場景。

談到對老舊街區的改造，中國城市規劃設計研究院城市更新分院院長范嗣斌告訴紅星新聞記者，城市更新既要著眼于生活品質的提升，也要與擴大消費、完善基礎設施相結合，實現“保民生”與“促發展”的有機統一。各地在推進過程中，必須因地制宜，充分挖掘自身特色、地段價值與發展潛力。最關鍵的是要面向未來的社會需求和多元化的人群需求，只有精準識別需求，才能開展有針對性的改造。未來的實施路徑，大概率會通過片區策劃等方式，生成具體的更新項目清單。

▲6月7日，河北保定，昔日老舊廠區變身打卡點 圖據視覺中國

對此，中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員秦虹表示，針對老舊街區存在的短板，下一步改造將聚焦于“補短板、強基礎、優服務”，具體措施如下：一是補齊基礎設施短板，重點完善街區范圍內的燃氣、供水、排水、污水、供熱等老舊管線管網更新改造，以及消防、通信、充電樁等配套設施。同時優化交通組織，實施道路微循環改造，改善出行條件。二是提升公共服務品質，充分利用存量閑置房屋和低效用地，優先補齊民生領域公共服務設施短板，包括增設養老、托育、醫療、文化、體育等設施，完善全民閱讀設施、建設“小而美”的健身場地，并加快適老化、無障礙環境建設。三是提升公共空間品質：對公共空間進行整治提升，優化景觀環境，增補綠地、廣場和慢行系統，提升街區整體環境品質。

老舊街區如何煥新成為新的消費場景？秦虹表示，主要通過老舊街區功能轉換，如由單一功能向“文商旅體展”等融合業態轉變，進行業態升級和場景創新，如打造沉浸式體驗、社交互動等多元消費場景，塑造活力公共空間與步行體驗等方式實施。

停車難停車貴的痛點如何解決？

停車難、停車貴問題是不少城市的通病，也是最基本的民生痛點問題，尤其在老舊小區更加突出。《規劃》提出，實施老城區停車補短板行動，鼓勵建設集約化停車設施，推進停車設施建設改造，按規定配建充電設施。持續開展人員密集區域停車綜合治理行動。

對此，清華大學建筑學院教授、中國城市研究院院長、中國城市規劃學會城市更新分會副主任委員邊蘭春表示，機動車作為走進更多家庭的交通工具，在給城市生活和工作出行帶來便捷的同時，停車難問題成為城市空間組織的老大難問題。解決停車難問題，未來的思路一方面需要進一步“存量挖潛”，另一方面需要加強“智慧治理”。針對老舊小區，將重點通過“存量挖潛”利用好城市邊角地、閑置地，以及高架路橋等市政設施下的可復合利用空間，建設立體機械車庫或地下停車場等。同時，通過政策創新推動“錯時共享”，鼓勵機關企事業單位停車場在夜間對外開放，利用價格杠桿調節停車需求。此外，引導綠色出行依然是未來城市系統化交通出行優化的重要領域，“公交+慢行”接駁的系統化建設、技術創新帶來的“自動駕駛”、“共享汽車”推進，則是從源頭上實現出行方式革命、緩解停車壓力的未來愿景。

▲老舊小區周邊升級改造停車位 資料圖 圖據IC photo

范嗣斌表示，停車難問題受制于閑置用地的存量，也與當前普遍存在的用地緊張直接相關。解決起來，首先要尊重業主意愿。現實中，居民訴求往往是多元甚至矛盾的——有的迫切需要車位，有的則更看重公共活動空間。因此，不能簡單地“一刀切”建停車場，要探索綜合解決方案。在供給端，可探索利用半地下空間或建設立體停車設施，在有限的土地上挖掘增量潛力。在管理端，要通過精細化治理來盤活存量，比如推廣錯峰共享、分時租賃等模式，通過管理挖潛緩解矛盾。由于不同城市、不同小區的差異極大。“十五五”期間，各地應結合自身實際，在編制專項規劃或開展片區策劃時，把方向性的要求深化、細化、具體化。廣泛聽取群眾意見，通過基層協商找到一個兼顧各方利益的最大公約數。

如何解決老舊小區加裝電梯難題？

在6月8日國務院新聞辦舉行的例行政策吹風會上，住房城鄉建設部副部長秦海翔表示，“十五五”期間將新開工改造城鎮老舊小區11.5萬個。在小區的設施上，要改造提升燃氣、供水、熱力、道路等配套基礎設施，支持具備條件的樓棟加裝電梯。

現實中，老舊小區改造中加裝電梯、停車補短板推進中存在的居民共識難、資金缺口、規劃制約將如何解決？

▲6月7日，杭州，一社區加裝電梯 圖據視覺中國

“加裝電梯是老舊小區改造的難點，核心在于如何達成居民共識。”范嗣斌表示，“這必須充分發揮基層治理的作用，依靠自下而上的協商溝通，而非簡單的自上而下行政命令。過去幾年的實踐證明，凡是推進順利的案例，往往都得益于良好的基層治理基礎，通過耐心細致的組織動員，引導居民換位思考、互諒互讓，最終形成利益最大公約數。除了情感溝通，也需要機制創新。通過建立合理的補償機制或分攤模式，盡量平衡高低層住戶的利益訴求，用制度化的手段推動共識達成。在資金籌措方面，政府的錢更多應起到‘四兩撥千斤’的引導作用。關鍵是要建立‘誰出資、誰受益，誰受益、誰出資’的市場化邏輯，充分調動業主或產權主體的積極性。只有建立起權責對等、可持續的資金共擔機制，城市更新才能真正落地生根。”

騎行熱、City Walk興起

城市如何更好“逛”？

《規劃》多次提出構建城市出行“慢行系統”。慢行系統指的是什么？現在有許多城市不好逛，不是步行友好城市，是否與慢行系統不完善有關，“十五五”是否考慮優化？

秦虹表示，慢行系統主要指步行和非機動車（自行車、電動自行車）交通系統，是城市綠色交通體系的核心組成部分，包括人行步道、自行車專用道、非機動車道、慢行廊道、濱水綠道等設施。現在很多城市在更新并不是拓寬車行道，相反從“車本位”轉向“人本位”，推行“人車分離、車退人進“，打造“完全慢行街區”，典型的如蘇州十全街更新，以“步行化、人為先、輕擾動”為理念，通過系統性拓寬步行空間，南側人行道由0.3–3m拓寬至7–8m，步行占比由20%提升至60%，環境升級帶動消費人流的提升，業態升級有了基礎，實現居民、政府與市場共贏格局。

▲蘇州十全街 圖據視覺中國

對此，范嗣斌表示，談到慢行系統，現在大家感受很明顯——騎行熱、City Walk興起，像北京這兩年大力推進的濱水步道建設，都在把一個個‘點’串聯成‘線’，再織補成‘面’。這實際上是一個不斷修補、持續完善的過程，反映發展階段提升后，大家對美好生活的更高需求。

▲北京亮馬河建成濱水慢行系統

范嗣斌說，通過城市更新，要把這些慢行體系、步道系統、綠道系統做得更完善。現在很多城市都在打造“藍道”“綠道”甚至承載文化的“橙道”，這需要結合各自城市的特點，持續進行微更新。這里的核心在于價值觀念的回歸——從“以車為本”轉向“以人為本”。過去一段時間，可能過于強調機動車道的擴張，但現在必須意識到：機動車最終是為人的美好生活服務的。如果更新只方便了車，卻讓人沒了走路的地方，就是本末倒置。

因此，這不僅是修路的問題，更牽涉到路權優化和交通治理的軟硬結合。范嗣斌說，需要通過精細化的交通管理，對機動車使用進行適當的引導和制約，把空間更多地留給行人。這種從“車本位”向“人本位”的轉變，既是國際城市發展的普遍趨勢，也是“十五五”期間通過城市更新要著力解決的課題。

紅星新聞首席記者 吳陽 實習生 戴雨欣

編輯 許媛

審核 何先菊