導讀

國務院日前印發《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），這是城市更新領域第一部國家級專項規劃，明確了“十五五”時期城市更新工作的目標指標、重點任務、重大工程和政策舉措。這些部署將如何重塑我們的城市面貌，又會給百姓生活帶來哪些可感可及的改變？中國城市規劃學會特別推出【城市更新“十五五”規劃大家談】系列專家解讀活動，邀請多位專家學者圍繞《規劃》的重點任務與關鍵舉措進行深度剖析與交流探討。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：3610字

閱讀時間：11分鐘

作 者

邊蘭春，中國城市規劃學會常務理事、城市更新分會副主任委員，清華大學建筑學院教授、中國城市研究院院長

一

有序推進：機制建設是實現兩階段目標下的城市更新愿景的重要基礎

《城市更新“十五五”規劃》明確提出了“到2030年”和“到2035年”的兩個時間節點和發展目標。這一規劃既與有序推進城市發展轉型的城市更新機制建設緊密相關，也對應著我國基本實現社會主義現代化和建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的宏偉藍圖，具有深刻的戰略耦合性。因此，未來的五至十年是我國實現現代化人民城市轉型發展的關鍵時期。

到2030年的目標側重于城市發展轉型初見成效與城市更新行動取得進展。在這一階段，城市更新的核心任務是遏制“大拆大建”背后追求土地財政的路徑依賴，夯實安全發展基礎，改善人居環境，并在新舊動能轉換上實現突破。這意味著未來五年的城市更新將重點解決人民群眾急難愁盼的居住安全、設施老化、環境品質低下等現實問題，同時創新推動城市產業升級，以強化城市的安全韌性為底線，為后續的高質量發展奠定基礎。

到2035年的目標則著眼于城市更新政策機制更加完善與現代化人民城市基本建成。這一階段的目標更加宏大且系統，涵蓋了城市動能轉換、結構優化、綠色轉型、安全健康、文脈賡續與治理增效等多個維度。城市更新不僅僅是面向物理空間的提質煥新，更要通過社會空間的協同治理，逐步實現中國式現代化城市治理體系下健康可持續的運轉，最終實現創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的有機統一。

從2025年中央城市工作會議的召開，到《城市更新“十五五”規劃》這一國家層面首個專門針對城市更新的國家級專項規劃的出臺，這表明，城市更新已從單純意義上的建設行為，上升為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，具有里程碑式的意義。

二

多元更新：“六位一體”目標與系統任務的緊密關聯

《規劃》部署的四大工程和七大重點任務，與建設“創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”六大城市目標之間，存在著嚴密的邏輯對應關系。這種關系體現了我國實施的城市更新行動正逐漸從單一維度的推進向系統提升的轉變。

1

壯大培育新動能與創新城市：

產業與空間的雙向賦能

《規劃》將“培育壯大城市發展新動能”置于首要位置，明確提出要因地制宜發展新質生產力，推動老舊廠區、低效樓宇轉型升級。這直接回應了“創新城市”的建設要求。城市更新不再是簡單的蓋房子，而是通過盤活存量資源，成為產業升級的孵化器。例如，將老舊廠房改造為科技創意園、創新園區，不僅保留了工業遺產的風貌，更為新興產業提供了低成本、高效率的空間載體，實現了空間價值與產業價值的雙重提升。

2

營造高品質生活空間與宜居城市：

以人民為中心的回歸

從持續推進老舊小區改造、建設完整社區，到提升公共服務品質、完善綜合交通體系，《規劃》的大量篇幅聚焦于“人”的需求。這與“宜居城市”的目標高度契合。特別是提出的“一刻鐘便民生活圈”、“小而美”的健身設施以及無障礙環境建設，體現了城市更新對生活細節的悉心關注，也是“人民城市”理念在城市更新行動中的具體落實。

3

綠色低碳轉型與美麗城市：

生態與景觀價值的彰顯

推動城市生態系統修復、加快綠色建筑發展、推廣綠色低碳生活方式，是《規劃》中關于“美麗城市”建設的直接體現。《規劃》強調了“海綿城市”建設和城市黑臭水體治理的長效機制，也表明城市更新不再追求短期的景觀美化，而是致力于構建連續完整的生態基礎設施體系，讓城市真正在景觀生態上實現自我循環與平衡。

4

增強安全韌性與韌性城市：

底線思維的強化

在“增強城市安全韌性”部分，《規劃》對危舊房改造、城中村更新、地下管網改造以及應急保障能力提出了極高要求。這對應了“韌性城市”的建設目標。特別是在面對氣候變化和突發事件的背景下，城市更新被賦予了保障城市生命線安全的重任。從“地上”到“地下”的全面體檢、智慧監測與持續改造，標志著城市治理重心的下沉與風險意識的進一步強化。

5

促進文化繁榮與文明城市：

文脈賡續的自覺

《規劃》專章論述“促進城市文化繁榮發展”，強調“保護第一、應保盡保”，并提出要防止“拆真建假”和過度商業化。這與“文明城市”的建設目標緊密相連。通過建立“先調查后建設”的保護前置機制，城市更新被要求在發展中保護文化基因，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁。

6

提升治理能力與智慧城市：

數智賦能的未來

最后，“提升城市治理能力水平”一章，通過推進城市全域數字化轉型、建設城市信息模型（CIM）基礎平臺，直接指向“智慧城市”的建設目標。將數字化手段融入城市更新的全生命周期，不僅提高了管理效率，更為科學決策提供了數據支撐。

三

戰略行動：系統性、有機性、市場化與長效性的統一

當前的城市更新已升格為一項統籌全局的國家級戰略行動。這一行動邏輯的核心特征，可以概括為系統性、有機性、市場化與長效性的高度統一。

1

系統性：打破碎片化方式，

推動城區、片區統籌更新

傳統的城市更新往往局限于特定區域或某類專項的碎片化實施模式。《規劃》強調“系統觀念”，要求將地下管網、地上建筑、周邊環境、交通組織、產業導入等要素進行統籌考慮。例如，老舊街區改造不再僅僅是街道的翻新，而是與交通微循環、停車設施補短板、歷史文化保護、新業態引入同步進行。這種系統性的更新，能夠最大限度地通過片區統籌式更新，減少重復建設，提高資源利用效率。

2

有機性：采取可持續路徑，

加強分區、分類動態更新

城市是一個有機的生命體。《規劃》中反復出現的“因地制宜”、“分類指導”、“盡力而為、量力而行”等詞匯，體現了對城市有機性的尊重。在復雜產權機制、利益交織的既有環境中，城市更新大多數情形下不再是簡單的推倒重建，而必須以全生命周期意識采取新陳代謝的方式，保留健康的肌理，修復受損的組織，激活低效的細胞。這種有機更新強調新舊融合，強調在保護中發展，在發展中保護，讓城市的歷史文脈與現代功能和諧共生。

3

市場化：完善社會參與激勵機制，

促進多元主體共建共治共享

城市更新需要走出轉型啟動階段主要依賴政府財政投入、難以持續的困境。《規劃》明確構建“政府、市場、居民資金合理共擔機制”，大力推廣基礎設施REITs、資產證券化等金融工具，鼓勵民營企業參與。通過市場化手段，不僅能夠緩解財政壓力，更能引入專業的運營力量，確保更新后的項目更具市場適應性，能夠自我造血、良性循環。

4

長效性：抓實城市體檢與

更新的動態關聯，健全

可持續更新的政策機制

城市更新的評估與評價不能只看重短期行為，更要重視長期效應。《規劃》特別強調了長效機制的建設。從建立房屋全生命周期安全管理制度，到完善物業管理和社區治理機制，再到數字化平臺的持續運維，都旨在確保更新成果能夠長久保持。強調城市體檢與城市更新的一體化機制，是為了給城市與社區提供一個持續的健康與安全監測系統，能夠及時發現問題、解決問題，從而實現城市的可持續發展。

四

結 語

《城市更新“十五五”規劃》的出臺，標志著中國城市發展的邏輯正在發生根本性的變革。更加注重內涵式發展、更加注重民生福祉、更加注重安全韌性的高質量可持續的城市更新，不僅要有宏大的戰略目標，更要有保障和激勵并重的機制創新，還需要久久為功、有序推進的實施路徑。未來的城市更新，將是一場關于空間重塑、產業升級、文化傳承與治理創新的深刻革命。堅持系統性謀劃、機制性保障、有機性更新、市場化運作與長效性管理，城市發展轉型才能行穩致遠，“人民城市人民建，人民城市為人民”的理想才會最終實現。

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