自2015年起，在政策主導驅動下，我國住房租賃市場歷經十年快速發展，租賃住房成為我國住房供應體系的重要組成部分。為系統厘清保障性租賃住房各類籌集模式的演進邏輯，精準預判“十五五”階段保租房主流籌措路徑與成長潛力，中指院特開展《中國保租房籌集模式的全景復盤》系列深度研究。本文為政策篇，通過全面梳理歷年政策演進脈絡，看租賃住房籌集導向如何演變、金融與稅費支持如何遞進、土地與用途調整規則如何為存量盤活開路。

中央租賃住房政策的演進大致可分為四個階段：2015-2017年確立“租購并舉”制度方向，打通房源籌措的合規通道；2018-2020年以財政獎補激勵重點城市建設，行業規范化提速；2021-2023年完成保租房頂層設計，土地、金融、財稅三大支撐體系落地；2024年至今聚焦存量資產盤活，收儲轉租模式探索加速。

第一階段（2015-2017）：租購并舉確立，多渠道籌措起步

2015年1月，住建部出臺《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》，明確住房租賃市場是我國住房供應體系的重要組成部分，提出多渠道培育發展住房租賃市場。同年年末中央經濟工作會議，首次在國家層面提出發展住房租賃市場、推行購租并舉，鼓勵專業市場主體開展住房租賃業務。

2016年6月，國務院辦公廳印發《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，進一步明確“以建立購租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系”。該文件確立了“到2020年，基本形成供應主體多元、經營服務規范、租賃關系穩定的住房租賃市場體系”的發展目標，同時支持房地產企業參與住房租賃業務，鼓勵新建租賃住房，允許合規改建商業用房為租賃住房，并同步落地稅收、金融等配套支持政策。

2017年，租賃住房房源籌措渠道進一步擴容。7月，住建部等九部門聯合發文，要求人口凈流入的大中型城市增加租賃住房有效供給，允許超大城市、特大城市開展集體建設用地建設租賃住房試點，支持國企將閑置廠房、商業辦公用房等改建為租賃住房。8月，原國土資源部、住建部聯合出臺試點方案，選定北京、上海、南京等13個城市，啟動集體建設用地建設租賃住房試點工作；2019年1月，福州、南昌、青島、海口、貴陽5個城市納入第二批試點名單。

2017年10月，黨的十九大報告明確提出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，租購并舉正式成為我國住房制度改革的長期方向。

表：2015-2017年中央部委出臺的住房租賃重點政策

資料來源：中指研究院綜合整理

綜合來看，本階段不僅在住房制度上確立了“租購并舉”的改革方向，更搭建起租賃住房多元化合規籌措路徑。一是將新建租賃住房納入城市住房發展規劃與年度用地計劃，保障增量房源穩定供給；二是放寬存量物業改造限制，在不改變使用年限、容積率的前提下，允許商業用房改建為租賃住房，并執行居民用水、用電、用氣標準，激活非居住存量房源；三是探索集體經營性建設用地建設租賃住房新模式，開辟國有土地之外的低成本供地渠道。

第二階段（2018-2020）：財政獎補激勵驅動，行業規范化提速

2019年1月，財政部、住建部出臺《關于開展中央財政支持住房租賃市場發展試點的通知》，啟動中央財政支持住房租賃市場發展試點工作。在三年試點期內，中央對人口凈流入、租賃住房缺口較大的城市予以資金獎補，其中直轄市每年補助10億元，省會及計劃單列市每年補助8億元，地級市每年補助6億元。

• 2019年7月，北京、長春、上海、南京、杭州、合肥、福州、廈門、濟南、鄭州、武漢、長沙、廣州、深圳、重慶、成都等16個城市首批入圍。

• 2020年7月，天津、石家莊、太原、沈陽、寧波、青島、南寧、西安等8個城市第二批入圍。

2020年末，中央經濟工作會議首提“高度重視保障性租賃住房建設”，要求土地供應進一步向租賃住房傾斜，同時提出規范長租房市場、整治行業亂象。同年9月，住建部發布《住房租賃條例（征求意見稿）》，擬通過行政法規對房屋隔斷、租賃合同備案、租金及押金監管等內容作出約束，為后續正式立法奠定基礎。

本階段政策以財政獎補撬動多方資源，行業規范管理取得實質性進展，同時政策重心開始向保障性租賃住房傾斜。

表：2018-2020年中央部委出臺的住房租賃重點政策

資料來源：中指研究院綜合整理

第三階段（2021-2023）：保租房體系成型，三大制度支撐落地

2021年3月，《“十四五”規劃綱要》明確，以人口流入量大、房價偏高的城市為重點，擴大保障性租賃住房供給。文件要求單列租賃住房用地計劃，探索利用集體建設用地和企事業單位自有閑置土地建設租賃住房，支持將非住宅房屋改建為保障性租賃住房，劃定了“十四五”時期住房租賃市場的發展重點。

2021年7月，國辦印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，這是近十年住房租賃領域具有里程碑意義的政策文件。該文件重新梳理我國住房保障體系，確立以公租房、保障性租賃住房、共有產權住房為主體的保障框架。明確保障性租賃住房五大籌措渠道，包括集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地、存量閑置房屋改建、新增國有建設用地。同時從土地、審批、財政、稅費、金融、配套收費等方面出臺一攬子支持政策，土地用途變更無需補繳土地價款、簡化項目審批流程、落實財政補助、減免房產稅與增值稅、執行民用水電氣價格，并配套信貸、債券、公募REITs等金融工具。此后，各部委及地方陸續出臺落地細則，保障性租賃住房完整政策體系逐步成型。

2023年，保租房籌集渠道再拓寬，7月，國辦印發《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，進一步拓寬保障性租賃住房來源，提出結合超大、特大城市城中村改造，將村民富余安置房、整租改造后的城中村住宅用作保障性租賃住房。

表：2021-2023年中央部委出臺的住房租賃重點政策

資料來源：中指研究院綜合整理

這一階段，除了構建系統化的保租房籌集渠道之外，政策聚焦保障性租賃住房，土地、金融、財稅三大支撐體系全面落地。

土地政策：允許企事業單位的自有閑置土地用于建設保租房，變更土地用途但不補繳土地價款；產業園區配套用地占比上限由7%提至15%；非居住存量房屋改建用作保租房期間不變更土地使用性質、不補繳土地價款。

表：2021-2023年中央部委出臺的保租房土地支持政策

資料來源：中指研究院綜合整理

金融支持：保障性租賃住房項目納入公募REITs試點范圍，相關貸款不計入房地產貸款集中度管理，央行設立1000億元租賃住房貸款支持計劃，疊加不動產私募基金等，住房租賃金融支持體系基本形成，極大的促進了保租房的建設發展。

表：2021-2023年中央部委出臺的保租房土地支持政策

資料來源：中指研究院綜合整理

稅費優惠：自2021年起，住房租賃企業向個人出租住房可選擇按5%征收率減按1.5%計繳增值稅，企事業單位等向個人及專業化規模化租賃企業出租住房減按4%征收房產稅；對利用非居住存量土地或房屋建設的保租房，可比對適用上述增值稅、房產稅優惠，且保租房項目可免收城市基礎設施配套費并執行民用水電氣價格，通過稅費優惠進一步給予保租房項目運營現金流優勢。2023年，保障性住房相關稅費政策再將優惠向保有與交易環節延伸，對保障性住房項目建設用地免征城鎮土地使用稅、對相關印花稅等給予減免，并明確保障房項目免收各項行政事業性收費和政府性基金（含配套費等），持續降低項目運營成本。

表：2021-2023年中央部委出臺的保租房稅費優惠政策

資料來源：中指研究院綜合整理

第四階段（2024至今）：存量盤活為主，收儲轉租探索推進

這一階段，在“十四五”保租房籌集任務與部分城市商品房庫存壓力疊加的背景下，本階段政策將存量商品房收購、非居住存量房屋改造作為保障性租賃住房籌措的主要方向，盤活存量資產上升為保租房籌集的主戰場。

2024年起，收購存量商品房轉化為保障房成為核心政策導向。

• 5月，全國保交房工作會議提出，商品房庫存規模較大的城市，可按照“以需定購”原則，由地方國企合理收購存量商品房，轉為保障性住房。

• 6月，央行設立3000億保障性住房再貸款工具，為地方國資平臺收購房源提供低成本資金，初期再貸款比例為貸款本金的60%，可帶動銀行貸款5000億元；9月政策優化，再貸款比例提升至100%。

• 10月，財政部在國新辦發布會上明確支持用專項債券收購存量商品房作保障房。

2026年3月，《2026政府工作報告》提出多渠道盤活存量商品房，鼓勵收購存量商品房重點用于保障性住房等；同月發布的《“十五五”規劃綱要》，也明確要求推進存量商品房和閑置商業辦公用房盤活利用。由此可見，存量盤活將成為未來一段時期保障房建設的核心路徑。

表：2024年至今中央部委出臺的保租房重點政策

資料來源：中指研究院綜合整理

值得注意的是，在2024年金融支持政策的加持之下，我國租賃住房“投融建管退”商業模式形成。2024年1月，央行和金融監管總局發布住房租賃金融17條，構建了覆蓋租賃住房項目全周期的信貸支持產品體系，包括開發建設貸款、團體購房貸款和經營性貸款等，為租賃住房的投資、開發、運營和管理提供了多元化、多層次、全周期的金融產品和金融服務。同年7月，國家發改委發文全面推動REITs項目常態化發行，將市場化長租房首次納入公募REITs底層資產范疇。至此，住房租賃領域“私募基金+全周期信貸支持+公募REITs”的全周期金融閉環打通，租賃住房“投融建管退”商業模式形成。金融支持將有效地提升租賃項目投資回報率，縮短投資回收期，提升租賃企業投資積極性。

圖：住房租賃金融支持體系

資料來源：中指研究院綜合整理

這一階段，行業法治建設也取得重大突破。2025年9月，《住房租賃條例》正式施行，這是我國住房租賃領域首部國家級的行政法規。《住房租賃條例》明確提出，住房租賃市場發展堅持市場主導與政府引導相結合，推動加快建立租購并舉的住房制度，并明文支持企業盤活改造老舊廠房、商業辦公用房、自持商品住房等用于租賃，多渠道增加租賃住房供給，同時對出租住房安全標準、非居住空間不得單獨出租、實名簽約備案與押金規范等做出統一制度安排。

至此，經歷四個階段的住房租賃政策體系建設，我國租賃住房房源籌措政策體系逐步健全完善。前期重在打通規劃限制與用地層面的制度入口，使租賃房源獲得合法可行的增量通道與用途調整空間；隨后以保障性租賃住房為主體，將集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地和存量閑置房屋改建等多條籌集渠道整合進一套可認定、可審批、可監管的制度框架；后期依托專項法規完成全行業的制度約束，搭配完善的金融、財稅、土地政策，讓租賃住房供給實現制度化、規范化、可持續發展。

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