常住地公共服務均等化再迎重磅新政。

5月22日，國務院印發《關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》強調，由常住地提供基本公共服務，促進未落戶常住人口與戶籍人口同等享有基本公共服務，并將隨遷子女教育、保障性住房、社保、醫保等群眾急難愁盼領域列為重要任務。

來自國新辦的數據，近年來常住地基本公共服務覆蓋范圍不斷擴大，大約3/4的基本公共服務項目，持居住證的未落戶常住人口均可享有。

不過仍有1/4與戶籍掛鉤，前述3/4已覆蓋常住人口的公共服務中，也有部分存在積分門檻，而一段時間來積分往往與個人學歷、財產情況相關。

近期發布的《意見》，將如何惠及數量龐大的未落戶常住人口？常住地公共服務均等化推進多年，現今仍然存在推進較慢、較難領域，難點和突破點在哪？“錢從何來”一直是公共服務均等化推進的關鍵所在，現階段及未來應向何處拓展資金來源？回答這些問題，既關乎2.5億未落戶常住人口的切身權益，也關乎中國經濟的高質量發展。

上海交通大學特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘多年持續研究和呼吁公共服務平權，作為全國政協委員連續多年在全國兩會建言積分落戶規則調整、保障房平權、隨遷子女教育保障等經濟和民生焦點。近日，財聞圍繞上述問題對話陸銘。

陸銘 受訪者供圖

陸銘教授回復精要：

我國仍有超1/4的城鎮人口不擁有本地戶籍。在既有公共服務提供機制里面，這部分人口仍然不能均等化地享受本地公共服務。

當前熱門人口流入地教育、住房資源是不夠的，要一邊降低外來人口享受這些公共服務的門檻，一邊增加教育資源和住房供應。兩件事情的推進需要一些時間。

中央政府及人口流入的發達地區，仍有加杠桿空間，都可以進一步增加外來人口公共服務相應資源投資的專項債。

政府要管的是公共服務內容、質量和標準，服務提供方面應讓更多民營資本進入。

公共服務提供具有強大的規模經濟效應，現階段關于人口流入地公共服務平權的成本常常被高估。

財聞：《意見》被視為國家層面首次圍繞常住地提供基本公共服務出臺的專門文件，如何理解其當前出臺意義？

陸銘：不管是從經濟還是社會的角度來講，這份意見的出臺意義都非常重大。首先從經濟的角度來講，中國城鎮化水平不斷提高，城鄉間和地區間的流動人口規模越來越大，但是在這樣的趨勢之下，我國仍有超1/4的城鎮人口不擁有本地戶籍。在既有公共服務提供機制里面，這部分人口就仍然不能均等化地享受本地公共服務。

同時，這種不平等的公共服務待遇，對潛在的跨地區和城鄉間的人口流動也會形成障礙。這就進一步阻礙人力資源在城鄉間和地區間的再配置，從而對中國的經濟增長產生不利影響。

從流動人口自身來講，如果在城市享受的公共服務不均等，那么他們的生活質量就相對難以達到令人滿意的狀態。

從消費角度來講，如果不能均等地享受公共服務，人們在城市定居的意愿也會相對較低，對長期穩定就業和居住在本地的預期較差，進一步導致他們在消費上有所制約，從而增加對未來的儲蓄。當前對于中國經濟來講，消費是一個非常重要的經濟結構調整方向。所以前述狀況不管是對個體福利，還是對整個國家的經濟結構調整，都是不利的。

而從社會層面來講，前面提到的問題，實際上也造成了城市內部不同身份人群的不平等現象，其中尤其突出的是跟流動人口相伴隨出現的留守兒童問題。大量的青壯年人群在城市工作，但他們的子女在城市接受教育存在一定障礙，導致很多孩子被留守在老家。這種狀況會使得留守兒童長期與父母分居，身心健康和教育質量受到明顯負面影響。這對家庭團聚、孩子健康成長以及未來中國要成為一個人力資源大國來說，都是亟待解決的問題。

這次《意見》發布，是按照常住地提供公共服務方向上的重大進步。可以期待在這樣的政策之下，我們前面講到的問題能夠得到實質性的解決。這對于下一步中國城鎮化的高質量發展，包括成為中國經濟新的發展動力，都是意義重大的。

財聞：根據您的研究和觀察，當前公共服務均等化方面成效如何？又有哪些領域亟待突破？現階段推進較慢或者推進難度較大的原因是什么？

陸銘：中國有3/4的公共服務從原則上來講已經覆蓋常住人口，但這里面又有一些區別。有一些是早就徹底不區分是不是本地戶籍人口，比如公共衛生領域和文化領域；有些名義上已經覆蓋到常住人口，但實際上仍然有門檻，這里面突出的就是流動人口的子女教育和保障性住房。

教育和住房兩個方面，前兩年已經提出要覆蓋常住人口，這次指導意見之后，我估計也應該逐步地、漸進地實現這兩項服務覆蓋常住人口，但這很可能是若干年才能真正做到的一件事情。因為現在教育和住房方面總的資源是不夠的，因此要一邊降低外來人口享受這些公共服務的門檻，一邊增加教育資源和住房供應。這兩件事情的推進需要一些時間。

這次意見特別重要的是，在講到外來常住人口公共服務均等化里面的一些門檻時，在不能一步到位實現完全覆蓋和均等化的情況下，衡量標準就是就業和實際居住年限，關于學歷、財產方面的標準都不能有，這比之前進步了很多。

接下來，各地方在漸進提供均等化公共服務方面，如果仍然有一些類似于像積分方面的門檻，那也比之前均等化的程度更高。這對于相對低學歷的人群更加有利，尤其是原來一些大城市的積分計算方式里面普遍對學歷有所要求。這次制度改革以后，應該在這方面對低學歷人群會有明顯的福利改進。

還有1/4的公共服務沒有覆蓋到外來常住人口，其中人們普遍關心的主要包括城市最低生活保障、高考相關權益。高考方面，要從既有的名額分配制度過渡到未來更加均等的高考權益，現在還沒有明確方案被提出來。我個人認為，從長遠來看，全國層面實現一張卷子的考試，并適度地對于相對欠發達地區有所傾斜，可能是一個比較理想的目標。

城市最低生活保障方面，我認為也是一個蠻難的領域，因為既有的覆蓋面就需要地方政府相當體量的財政支出，存在資源有限的問題。再加上外來常住人口里邊，能夠多大程度享受這個福利，應該也跟在本地居住的年限和收入狀況有關，認定標準也很難。

而且各個地方經濟發展差距較大，每個地方所實施的最低生活保障標準也是差別巨大的。如果把這項制度覆蓋外來常住人口，是不是可能會導致一部分低收入人群為了追求這個福利而進行遷徙，這也會對于最低生活保障標準比較高的地區和城市形成比較大的壓力。

所有這些問題都需要隨著時間推移逐漸地去解決。隨著公共服務均等化的持續推進，未來人口如果進一步自由流動，地區間收入差距進一步縮小，那么把最低生活保障逐漸覆蓋到所有常住人口的時機，也會越來越成熟。

財聞：戶籍改革已經推進幾十年。但如您前面提到，現今一部分地區或者領域仍然推進較慢，而推進的一大難點即是“錢從何來”。現階段及未來，在推進基本公共服務均等化方面，應該向何處拓展資金來源？本輪政策在此處有何布局？

陸銘：未來公共服務均等化所依賴的錢，一方面來自于人口流入地經濟增長帶來的稅收，將其更多用于推進公共服務資源總量增長，因為人口流入地一般是經濟比較發達的地區，財力也相對雄厚，外來人口也為本地做出經濟貢獻，人口流入地區理應花錢推進他們獲取均等化的公共服務。

與此同時，中央的財政轉移支付也要提供保障。原來很多財政轉移支付是投放在一些外來人口老家的，未來轉移支付要跟人口流動的方向一致起來，實現“財政轉移支付隨人走”的配置方式。

我個人認為還有兩點非常重要的資金來源保障，這兩點利用得越充分，前面講到的公共服務資源總量供給的增加速度就可以越快，問題就解決得越徹底，在這些方面要解放思想。

第一個是發債。當前中央政府和人口流入比較多的、經濟相對比較發達的地方政府，都可以進一步增加外來人口公共服務相應資源投資的專項債。不管在中央層面加杠桿，還是在一些人口流入比較多的發達地區加杠桿，仍然是有空間的。未來的償還則依靠人口流動帶來的經濟增長，在國家層面來自于人力資源的再配置，在地方層面，則主要是人口流入地獲得更多增長空間。

另外一個，就是放開讓社會各類資金能夠進入公共服務領域。政府要管的是公共服務內容、質量和標準，但是服務提供方面可以讓社會各方共同參與。特別是有一些公共服務并不是免費的，那么相對來講，也可以為民營資本投資形成一個新領域。

必須提出的是，我們有相當多的公共服務并不是完全免費的，所以流動人口家庭自己的資金投入實際上也是公共服務供給側的一部分資金來源。

最后就是社會其他資金，包括公益組織、慈善機構等等。相信在以上幾個方面的共同投入之下，思想越解放，制度改革越到位，那么相應的資金增量就可以越多，一些問題的解決就可以越快。

財聞：資金之外，推進公共服務均等化是否還存在其他堵點？

陸銘：我認為以下幾點也很重要。第一就是思想觀念。雖然中央層面已經在相關改革邁出很大步子，但是我作為一個長期在這方面進行研究和呼吁的學者，我認為社會各界仍然存在一些思想上的誤區，尤其在人口流入地的一些人群始終把這項改革認為是對本地資源的擠占，這種認識是不對的，這種認識沒有看到這些改革是有利于整個國家的長期、全局發展。

即使對于本地來講，外來人口的流入也能夠帶來勞動力供給增加，緩解人口老齡化和少子化的壓力，促進服務業發展，提升城市生活質量，因此在這方面要更加站在國家長期、全局的角度去統一認識。

還有一個難點和制約，是在土地方面。你的問題里面更多強調資金，實際上土地也是一個非常大的制約，因為所有公共服務的提供基本都要用到新增建設用地，而人口流入地的建設用地指標已經受到既有城市規劃的制約。如果要增加新增用地，很可能就要把農業用地轉化為公共服務所對應的建設用地，這里面就要修改規劃。

值得一提的是，這次意見提到，財政資源要跟著人口流動的方向一起去動，建設用地指標也要為相關公共服務的設施建設提供保障。

此外，還有一些閑置的工業用地、商服用地，可以轉化為公共服務所需要的空間。比如公租房、學校和醫院，這里面需要改變相關建筑物的用途，也需要相應地修改規劃，甚至用途本身就要發生改變。城市要為這種盤活存量資源的方向提供更便利的政策配套。

財聞：此前，一份對東部大中城市的測算顯示：一名外來人口在常住地完整享有戶籍同等全部公共服務，政府全周期新增財政投入約11萬元 / 人。這一數據當下是否還適用、或者說是否有動態變化？就中央和地方而言，一座城市吸納外來人口的好處和提供均等化公共服務的成本，其中的賬應該怎么看、怎么算？

陸銘：我不認同這種簡單的算法。據我所知這種算法是把城市公共服務所花費的資源，除以能夠享受這樣公共服務的人群簡單算出來的，這種算法缺乏科學性。

具體原因有以下幾點。第一，有一些公共服務已經不區分本地人口和外來人口，不應該直接納入未來公共服務均等化建設成本的計算。比如說公園、圖書館、體育館等文體設施，都不涉及新增資源。

另外有一些新增的，但是要看到公共服務具有強大的規模經濟效應。比如學校（我只是舉個例子，這個例子是為了說明問題，而不是做一個精準的測算），我們做一個簡單的思想實驗，假設一個學校的一個班有40個孩子，如果增加4個孩子到44個孩子，提供的教育學位增加了10%，相應的支出幾乎不用增加多少。可能會對老師增加點工作量，但這個工作量完全可以通過提高一些老師收入來解決。類似的，其他公共設施的增量也不會太多，這就是公共資源的規模經濟效應。

第三，也有一些公共資源提供的規模經濟效應不強，但增加覆蓋的人口范圍后，會帶來財政資源的增加。非常典型的就是保障性住房，它的錢的來源是地方出一點、中央出一點、個人出一點、企業出一點，還有公益組織再出一點，這種多方籌資并不會給地方政府帶來1:1的財政支出增加。

一些表面上看起來沒有規模經濟效應的公共服務事項，甚至資金來源都不是政府提供，這個類型最典型的就是社會保障。社保資金是由個人和單位繳納，政府所付的只是管理成本。

綜上所述，完全沒有必要為這個問題有太大的擔心。

而從國家角度考慮這個問題，雖然在人口流入地公共服務提供的人均標準會高一些，但由于規模經濟效應，這種財政資源投入的增量不會等比例增加。再者，在人口流入地增加一個人享受公共服務的需要，就可以相應地減少在人口流出地一個人的公共服務支出。

與此同時，由于人口流出地相對來講是人口密度比較低、人口規模比較小的，所以在人口流入地提供公共服務，可以更好地實現公共資源的規模經濟效應。所以從國家角度來講，相應的公共財政資源總量并不會快速增長。

我想以上幾個方面是更科學的算賬方式，而不是簡單做個平均，再去乘以新增的享受公共服務的人口數量。

而且在人口流入地，隨著人口的進入可以帶來更多的經濟增長和稅收，公共資源總量也可以相應增加。這部分是人口流入所帶來的好處，不應被地方政府和社會公眾所忽視。