制圖:易福紅(豆包AI生成)

高鐵作為中國禁煙最嚴(yán)格的交通工具，違法抽煙甚至可能被行政拘留。但如此嚴(yán)格的執(zhí)法止步于車門處，人流同樣密集的站臺，二手煙卻治不了。

多年來，公眾對站臺失控的二手煙給出了愈發(fā)強(qiáng)烈的批評。鐵路、衛(wèi)健、公安等主管部門也接到眾多二手煙投訴卻難有動作，在國家立法缺位的情況下，一些城市試圖探索解決辦法卻阻力重重。常見的理由包括國家沒有禁煙法規(guī)、缺少執(zhí)法人員、沒有執(zhí)法權(quán)、擔(dān)心引發(fā)沖突……環(huán)環(huán)相扣下這個問題近乎無解。近期，來自多地的控?zé)煵块T負(fù)責(zé)人和多名地方鐵路部門工作人員及專家，首次共同舉行研討會，試圖找到可行的解決思路。

難點

　　鐵路公司沒執(zhí)法權(quán) 執(zhí)法人員進(jìn)不去

想象這樣一種狀況:一位旅客從北京坐高鐵到廣州，途經(jīng)京冀豫鄂湘粵六地。列車在一些城市經(jīng)停，車門一開，打火機(jī)的聲音此起彼伏，站臺煙霧繚繞，二手煙的味道甚至飄進(jìn)了車門。還有個別城市，到站前列車反復(fù)廣播，當(dāng)?shù)匾?guī)定站臺禁止吸煙……

這種矛盾又混亂的現(xiàn)象在多個車站上演，但能限制二手煙的情況從未真正出現(xiàn)。

由于鐵路管理的封閉性和特殊性，即使是立法禁止公共交通工具站臺禁止吸煙的城市，高鐵站臺仍是執(zhí)法盲區(qū)。“現(xiàn)在主要問題出現(xiàn)在候車大廳和高鐵站臺，這個地方我們進(jìn)不去。”深圳市控?zé)熮k相關(guān)負(fù)責(zé)人在前述活動上談到。

南都記者了解到，雖然深圳、秦皇島、上海等城市通過地方立法明確公共交通工具及其等候區(qū)域禁止吸煙，但至今未能開出一張罰單。高鐵站的控?zé)煿ぷ鞔蠖嘀共接谛麄鞒珜?dǎo)，日漸增多但又無法回應(yīng)的二手煙投訴，令地方鐵路部門和衛(wèi)生部門愈發(fā)困擾。

“各個行業(yè)都有自己的規(guī)定，我們之前也和上海鐵路部門進(jìn)行過專題溝通，在各自的站位上都有難點，但是對于我們雙方來說，老百姓控?zé)煹脑V求是共同的問題。”上海市健康促進(jìn)中心副主任、上海市控制吸煙協(xié)會常務(wù)副會長陳德說。

鐵路系統(tǒng)曾經(jīng)長期封閉獨立，雖經(jīng)過改制，但仍保有歷史慣性，這導(dǎo)致一個矛盾的現(xiàn)象:作為管理主體的鐵路公司不具備控?zé)焾?zhí)法權(quán)，地方行政執(zhí)法人員和志愿者又無法進(jìn)入站臺等區(qū)域。

華東交通大學(xué)鐵路法治研究院院長朱新建介紹，如今鐵路公安和鐵路監(jiān)管擁有執(zhí)法權(quán)，前者主管治安和安全，后者監(jiān)督鐵路運行安全和施工安全，均不具備健康相關(guān)的監(jiān)管職能，即使參與控?zé)熞彩浅鲇诒Ｕ狭熊囘\行安全的要求。

與此同時，作為主體的車站屬于“國鐵集團(tuán)”下屬企業(yè)，更沒有行政處罰權(quán)。一名在地方鐵路從事衛(wèi)生監(jiān)督的人士告訴南都記者，站內(nèi)餐飲的衛(wèi)生監(jiān)管工作涉及需要行政處罰的情形，也需要發(fā)函聯(lián)系地方監(jiān)管部門聯(lián)合執(zhí)法，由具備監(jiān)管資格的人員開出罰單。

但鐵路仍然是一個相對封閉的系統(tǒng)，朱新建談到，車站是保障運行安全的重地，有嚴(yán)格的區(qū)域管控，地方衛(wèi)健委等人員要想進(jìn)入站臺執(zhí)法，必須通過正式協(xié)調(diào)。但同時，鐵路系統(tǒng)又是垂直管理為主，車站層面沒有決定權(quán)，需要自上而下推動改革。

在缺乏執(zhí)法動力的情況下，一些專業(yè)詞匯也成為控?zé)煹淖枇ΑＲ幻胤借F路局集團(tuán)的人士表示，站臺在鐵路系統(tǒng)的定義中屬于“乘客乘降場所”，即乘客從候車室到上車或下車的短暫通過通道，而非地方控?zé)煑l例中“公共交通工具的等候區(qū)域”。在鐵路系統(tǒng)的語境中，候車室才是“等候區(qū)域”。

這一說法令多位控?zé)煂＜也唤猓词故恰俺私祱鏊保丝腿孕柙谡九_排隊等候。這種人流密集的區(qū)域，更需要保護(hù)公眾免受二手煙危害。　　　　　　

　　建議

　　參考機(jī)場安檢，進(jìn)站禁帶火機(jī)、火柴

在多位專家看來，雖然現(xiàn)行的制度框架給站臺控?zé)煄砹酥T多阻力，但只要下定決心，仍有理論上可行的操作路徑。

多位鐵路專家談到，深圳等希望推進(jìn)站臺控?zé)煹某鞘校梢月?lián)系國鐵集團(tuán)與其協(xié)商，通過書面委托方式，授權(quán)地方衛(wèi)生健康行政部門對站臺吸煙行為實施行政處罰；或建立鐵路公安與地方執(zhí)法部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，由鐵路公安負(fù)責(zé)現(xiàn)場處置、地方執(zhí)法部門負(fù)責(zé)后續(xù)處罰，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

朱新建表示，為了貫徹落實《健康中國2030規(guī)劃綱要》，地方政府可以由市主要領(lǐng)導(dǎo)出面，與地方鐵路局乃至國鐵集團(tuán)協(xié)調(diào)，在車站內(nèi)設(shè)立一個常駐辦事處或工作室，解決執(zhí)法人員的進(jìn)入問題。

除了協(xié)調(diào)溝通的思路，今年2月開始實施的《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》也可成為解決三不管地帶的突破口。上海政法學(xué)院教授楊寅分析，《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》第四十二條規(guī)定，無論是垂直管理還是雙重管理，其行政執(zhí)法工作都由縣級以上人民政府進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。這意味著，司法行政部門能夠依法對車站的控?zé)焾?zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督，可以約談、出建議書，甚至直接給上級主管部門發(fā)函。

“這打破了在某些領(lǐng)域長期以來條塊分割、都管也都不管的僵局，是全新的制度工具。”楊寅說，地方衛(wèi)健委、司法局、人大常委會三家都有理由去主動與國鐵集團(tuán)或國家鐵路局協(xié)調(diào)相關(guān)工作。

從操作的角度看，楊寅也建議分步、務(wù)實操作:即當(dāng)下先從宣傳、取證、勸誡、禁煙標(biāo)識、戒煙服務(wù)做起；而后是探索由國鐵集團(tuán)或國家鐵路局通過內(nèi)部批復(fù)或規(guī)范性文件，專門為地方做一事一議的授權(quán)安排，委托地方控?zé)焾?zhí)法部門執(zhí)法。在此過程中，還需提前協(xié)調(diào)好后續(xù)行政復(fù)議與行政訴訟的問題，確保行政執(zhí)法依法有序開展。

也有控?zé)熑耸拷ㄗh，無論是考慮高鐵運行消防安全，還是站臺控?zé)煟伎梢韵駲C(jī)場安檢禁帶打火機(jī)一樣，在全國的高鐵和普速列車車站進(jìn)站安檢禁帶包括打火機(jī)、火柴之類的火種，這就從根源上杜絕了火車上及候車大廳及候車站臺吸煙的可能。

　　決心

　　最終解決辦法仍是推進(jìn)全國控?zé)熈⒎?/strong>

相比于盤根錯節(jié)、難以歸咎一方的制度迷宮，在交通場站控?zé)煟紫汝P(guān)乎政府守護(hù)公眾健康的決心。

作為中國控?zé)熥顕?yán)格的城市，香港明確室內(nèi)和圍封超過50%的區(qū)域禁止吸煙，在這一標(biāo)準(zhǔn)下一些公共交通站臺本屬于可以吸煙的區(qū)域，但這并未成為控?zé)煹淖璧K。

香港特區(qū)政府衛(wèi)生署首席控?zé)熅贫讲礻愡_(dá)明介紹，除了法律指定的禁煙區(qū)域，香港法律賦予相關(guān)官員擴(kuò)大控?zé)煼秶臋?quán)力。

例如，香港《吸煙(公眾衛(wèi)生)條例》規(guī)定，醫(yī)務(wù)衛(wèi)生局局長可借刊登于憲報的公告，指定某區(qū)域為禁止吸煙區(qū)。港珠澳大橋香港口岸的送客平臺，這里既沒有側(cè)面圍封，也不是室內(nèi)區(qū)域，但經(jīng)過劃線指定最終將其指明為禁煙區(qū)。

香港今年實行新規(guī)要求“排隊時禁止吸煙”。官方解釋，“輪候”指在2人或多于2人的隊列中等候。“輪候”是一個大家容易明白的具體行為，法例沒有規(guī)定隊伍形態(tài)，不論歪歪斜斜或不規(guī)則的隊列，只要是輪候登上公共交通工具或輪候進(jìn)入某些指定地方時即禁止吸煙，違例者可被定額罰款3000港元。

“我們的方法是，把禁煙區(qū)慢慢擴(kuò)大。”陳達(dá)明說。

回到內(nèi)地的窘境，幾乎每個專家——無論來自鐵路系統(tǒng)還是來自控?zé)熃缍颊J(rèn)同，解決站臺控?zé)熥詈玫霓k法，就是國家層面立法予以明確。

“旅客從北京到廣州，穿越多個省市，如果每個城市站臺規(guī)定不同——這里禁煙處罰、那里不管——旅客將無所適從。根本出路在于國家層面統(tǒng)一立法，將所有站臺列入禁煙范圍，標(biāo)準(zhǔn)一致才好執(zhí)行。”一位來自鐵路系統(tǒng)的專家說。　　

采寫:南都記者 宋承翰 發(fā)自北京