文‖ 趙 玥

《規劃》是生態優先、綠色發展的頂層綱領性文件，也是最新風向標。

“君不見黃河之水天上來，奔流到海不復回。”千年前李白筆下奔涌的大河，如今正以Ⅱ類水質的澄澈姿態，串聯起從三江源到入海口的千里生態畫廊。從十八大首次錨定“美麗中國”的時代坐標起，中國就把“綠水青山就是金山銀山”的理念鋪展為跨越山川湖海的現實圖景。2026年6月11日，國務院常務會議審議通過《美麗中國建設“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。這是國家面向未來五年生態優先、綠色發展的頂層綱領性文件，也是能源企業與工業企業合規經營、產業升級的最新風向標。

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戰略定位升級

“美麗中國”的步伐在加快。

2012年，黨的十八大首次明確提出“美麗中國”建設目標，將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，是該戰略的起點性部署。

從2023年起，有關“美麗中國”的文件加速出臺。2023年12月，中共中央、國務院印發的《關于全面推進美麗中國建設的意見》被視為新時代推進美麗中國建設的總綱領。錨定2027年、2035年、本世紀中葉三個階段建設目標，明確了污染防治、生態修復、綠色轉型等七大重點任務。

2024年，中央發布《全面推進美麗中國建設的指導意見》，進一步細化階段目標，提出到2027年全國主要污染物排放總量持續下降，生態環境質量穩步提升。

2025年12月，黨的二十屆四中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，明確提出加快經濟社會發展全面綠色轉型，將“美麗中國”建設作為中國式現代化的重要目標進行全局部署。

今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《美麗中國建設成效考核辦法》，將建設成效納入地方黨政領導班子綜合考核評價體系，建立了剛性的落地督導機制。

一個月后，《規劃》出臺。

“從相關文件表述可以看出，‘美麗中國’的戰略定位躍升，《規劃》是未來五年多個行業轉型發展的總遵循，從環境治理轉向高質量發展總牽引。”綠色發展研究院專家曾進一說。

《規劃》圍繞降碳減污、生態環保等關鍵領域，提出了5項約束性指標，既是對2035年“美麗中國目標基本實現”遠景目標的階段性分解，又充分考慮了今后五年的發展基礎與轉型節奏。這5項指標分別為：單位國內生產總值二氧化碳排放累計下降17%；非化石能源占能源消費總量比重達到25%；地級及以上城市細顆粒物（PM2.5）濃度降至27微克/立方米以下；優良水體比例提高到85%；森林覆蓋率達到25.8%。

曾進一表示，《規劃》的核心突破在于三個方面。其一是邊界升維，不止于氣、水、土末端治理，還拓展至生態修復、降碳減污、產業綠色轉型、城鄉風貌、綠色生活全領域。其二是邏輯升維，即摒棄了“先污染后治理”的二元對立，確立了生態保護即優質資產，綠水青山即可量化現金流的價值轉化路徑。其三是主體升維，從生態環境部門單打獨斗，轉向法治、市場、科技、政策多部門協同，中央到村社五級聯動。

此前，全國政協委員、生態環境部部長黃潤秋發表文章，系統解讀《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》中關于“美麗中國”建設的整體部署。這是“美麗中國”第一次被明確寫進國家五年規劃的主要發展目標。

文中強調，“十五五”時期對美麗中國建設來說是一個承上啟下的關鍵階段。從結果看，我國生態環境確實在持續改善。2024年，全國地級及以上城市PM2.5平均濃度已經降至29.3微克/立方米，地表水優良水質斷面比例超過90%，多項“十四五”生態環境指標提前或如期完成。這些數據說明，過去幾年的治理是有效的。

但他還是用了“改善成效還不穩固”這樣克制的語言來進行總結。原因很簡單：產業結構偏重、能源結構偏煤、運輸結構偏公路，這些決定性因素并沒有發生根本性改變。這意味著當前的環境改善，更多是靠治理強度頂出來的，而不是靠發展方式已經徹底轉型。一旦節奏放緩，壓力就可能反彈。

也正因為如此，不難理解處于關鍵時期《規劃》的升級，政策和手段需要變得更現實，更偏向執行層。

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覆蓋面升級

“《規劃》將宏觀理念細化為五大硬核攻堅任務，無行業特例、無企業盲區。無論重工、制造、輕工、化工還是產業園區，五大攻堅任務直接綁定企業生存發展，是未來合規經營的核心底線。”曾進一說。

對于減碳重區的能源企業、工業企業而言，“美麗中國”不是一句口號，而是未來五年生產、經營、升級必須遵守的頂層規則。

五大攻堅任務中，第一個是最為我們熟悉的藍天、碧水、凈土保衛戰，進入深度治理階段，監管從“達標即可”升級為“精細化、全流程管控”。這三大保衛戰的升級標志著企業的精細化合規將成為生存基礎。

其中，藍天保衛戰管控范圍全面擴容，除傳統煙氣、粉塵外，工業爐窯、無組織排放、VOCs、惡臭氣體成為督查重點。各行業企業必須完成治污設施升級、密閉改造、泄漏修復，源頭削減污染物，依托績效分級、聯防聯控實現常態化達標。

碧水保衛戰聚焦廢水治理、排污口管控、水資源循環利用。雨污分流、污水常態化處理、排污口在線監測成為硬性要求，高耗水行業強制提升水循環利用率，化工、礦山等企業必須落實地下水防滲、風險監測措施，嚴防隱性水污染問題。

凈土保衛戰重點管控廠區土壤、固廢堆放、廢水滲漏風險。老舊廠區、重污染車間、搬遷企業成為重點排查對象，土壤風險管控、隱患排查治理常態化，守住企業用地安全底線。

攻堅任務的另一個核心是固廢治理。傳統固廢管控全面收緊，一般工業固廢必須規范分類、儲存、轉運、資源化利用；危險廢物實行全生命周期溯源管理，產生、貯存、轉運、處置全流程留痕，跨省轉移、綜合利用管控升級，倒逼企業源頭減量。

專家指出，五大攻堅任務中值得注意的是提出生態協同升級，從單廠治理到園區集群共治。這意味著“美麗中國”建設是系統性工程，不再局限于單一廠區治理，而是推進園區、區域生態協同優化。依據《規劃》所傳達的精神，產業集聚區需配套生態緩沖帶、區域環境綜合治理措施，推行產業鏈協同減污模式。企業環保表現不再只影響自身，更關聯園區評級、項目審批、政策扶持。同時，新建、技改、擴建項目的生態環評權重大幅提升，項目落地必須兼顧生產發展與區域生態保護。

第四個任務是“雙碳”全面普及，從標桿任務變成全員標配。應對氣候變化、節能降碳不再是大型企業的專屬任務，而是下沉至所有中小工業企業的基礎工作。這一點已有配套指標。6月15日，國家發展改革委等部門發布的《重點行業節能降碳改造攻堅三年行動計劃》，要求到2028年底，鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、煉油、乙烯、合成氨、甲醇等工業重點行業達到現行能效標桿水平的產能比例平均提高20個百分點，煤電行業力爭提高15個百分點，能效基準水平以下產能基本清零，累計形成節能量1億噸標準煤以上、減排二氧化碳2億噸以上。

曾進一表示，未來工業降碳將聚焦三大方向，一是節能提效，通過工藝、設備升級降低單位能耗；二是能源轉型，逐步替換化石能源，推廣綠電、清潔能源；三是規范碳管理，落實碳排放核算、報告編制、配額清繳、第三方核查全流程標準化管理。碳管理、碳履約能力，將成為企業對接供應鏈、參與市場競爭的核心籌碼。

任務的最后一個是全鏈條綠色轉型，覆蓋生產經營全場景。《規劃》明確提出構建綠色生產生活方式，將綠色發展貫穿企業全流程。生產端推行清潔生產、綠色制造，削減物料與能源損耗；在供應鏈端建立綠色準入標準，高耗能、高污染企業逐步被市場淘汰；在企業內部實現綠色辦公、常態化環保培訓，讓綠色發展成為企業經營的底層邏輯。

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治理短板升級

在業內看來，《規劃》的核心亮點還在于首次強調“新污染物治理”，提出新污染物治理正式納入常態化監管。這補齊了我國過去在污染物治理中的短板，也是未來五年工業治理的重難點。

新污染物，確實夠“新”。

概念新，公共認知新，治理手段也必須新。

北京師范大學環境與生態前沿交叉研究院院長、中國工程院院士余剛解釋：“新污染物概念誕生于20世紀末到21世紀，是西方發達國家在成功治理常規污染物之后，為進一步提高生態環境質量提出的新問題。目前，絕大部分新污染物全球尺度和全國尺度的污染狀態還不清楚，不同類別新污染物的排放源和排放清單、在環境介質和生物體內的存在形態和濃度水平、源匯關系等，都亟待系統全面調查研究。”

相較于大家熟悉的如二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等常規污染物而言，公眾對新污染物的認知較淺。它是指那些具有生物毒性、環境持久性、生物累積性等特征，進入環境后，對生態環境或者人體健康存在較大風險，但尚未納入環境管理或者現有管理措施不足的有毒有害化學物質。目前，國內外廣泛關注的新污染物主要有四大類，即持久性有機污染物、內分泌干擾物、抗生素、微塑料。

2022年5月，我國印發《新污染物治理行動方案》，對新污染物治理工作進行全面部署。開展新污染物治理，以有效防范新污染物環境與健康風險為核心，構建以“篩評控、禁減治”為主線的防控體系，其中，“篩”和“評”是方法和基礎，“控”和“治”是防控手段與核心目標。

然而，在實際操作中，仍有很大空白。

“當前我國新污染物研究領域跟蹤性研究較多，原創性、引領性成果不足，大量科研力量集中在熱點方向的跟蹤驗證工作上，全氟化合物以及微塑料研究領域的扎堆現象尤為突出。”中國科學院院士、環境化學與毒理學領域資深專家江桂斌表示。他舉例說，比如揭示6PPD轉化為6PPD-Q，導致太平洋西北地區鱈魚大規模死亡的開創性研究，以及發現防曬霜成分通過共軛結構破壞珊瑚共生藻生態毒性的原創成果，均出自國外科研團隊。

江桂斌進一步指出，關鍵領域基礎數據缺失是制約我國新污染物治理能力提升的重要短板。2025年新增列入《斯德哥爾摩公約》管控清單的毒死蜱，截至增列時我國尚未有一篇發表在ES&T頂級期刊的基礎研究論文；廣泛存在于食品、水體和生物體中的三氟乙酸（TFA），我國的環境暴露水平與毒性數據嚴重不足；新結構、高風險污染物的相關研究進展緩慢。

他特別強調，復合污染的風險描述是當前全球環境科學領域亟待突破的核心前沿，也是解釋現實環境中健康風險的關鍵。現實環境中，新污染物、傳統污染物、重金屬、抗生素與微生物往往共存，其相互作用并非“1+1=2”的簡單疊加，而是可能產生“整體大于局部之和”的復雜效應。目前全球對該問題的研究幾乎處于空白狀態，但由于研究難度大、周期長，尚未得到足夠重視。

《規劃》提出，持久性有機物、重金屬衍生物、有毒助劑、環境激素等被忽視的污染物，全面進入監管清單。化工、醫藥、新材料、噴涂等行業需排查生產流程，完善治理設施與臺賬記錄。

從某種角度來說，《規劃》補齊了治理盲區。但在治理過程中，還有很長的路要走。

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治理手段升級

只有夢想是不夠的。

“美麗中國”的實現，既需要綱領性的引導，又需要多管齊下的措施。《規劃》創新提出法治、市場、科技、政策的“組合拳”治理模式。

“法治、市場、科技、政策四維協同發力，徹底改變單一行政監管模式，以法治筑牢合規紅線，違規成本大幅提升；運用排污權、碳交易、綠色金融等市場工具，讓綠色能力變現；環保節能技術迭代，成為企業降本核心手段；設置專項扶持政策，激勵企業主動開展綠色技改、清潔生產。”曾進一說。

先看最具時代意義的《中華人民共和國生態環境法典》。這是世界上首部以生態環境命名的法典，整合了污染防治、生態保護、綠色低碳發展三大領域的制度規范，首次將習近平生態文明思想寫入法律總則，是美麗中國建設進程中的里程碑式立法。

生態環境部部長黃潤秋表示，據初步統計，法典中約75%的執法事項明確由生態環境主管部門實施。作為生態環境法典實施的主力軍，他們將通過扎實有力的工作，推動法典全面正確有效實施，奮力推動美麗中國建設取得新的重大進展。

接下來，生態環境部會完善配套制度，以法典為依據，持續推動完善生態環境法律法規體系。對標法典新增規定，加快推進配套制度建設；全面梳理與法典密切相關的30余部行政法規、80余部規章、400余件規范性文件，對不適應法典要求的及時修改、廢止，維護法治統一，確保法典的各項規定落地生根、落到實處。

再來看全國碳市場。

《碳排放權交易管理暫行條例》自2024年5月1日起施行，是我國應對氣候變化領域的第一部專門行政法規，為全國碳市場運行提供了剛性法律依據。

今年6月，生態環境部環境規劃院、生態環境部華南環境科學研究所公開評估全國碳市場建設成效。自2021年7月16日全國碳市場啟動以來，目前已覆蓋發電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉四個行業，納入3300余家企業和82億噸排放量，是全球規模最大的碳市場。

“全國碳市場在不預設配額總量、不直接約束產出的情況下，通過強度控制發揮市場激勵作用，形成‘碳價約束—成本內化—措施實施—排放下降’的減排機制。”生態環境部華南環境科學研究所所長嚴剛說。

研究表明，2020—2024年，全國碳市場共促進發電行業降碳約4.8億噸。全國碳市場通過碳價發現和配額交易，引導不同企業采取靈活機制實現減排責任。全國碳市場累計降低全社會減排成本約568億元，充分體現了市場化機制的低成本減排優勢。

在專家看來，未來推動“美麗中國”前行的，還有兩根考核“指揮棒”。

今年4月，《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》發布，這標志著我國生態文明建設從重點突破邁向系統治理，從政策引導邁入剛性考核、依法追責、全面合規的新階段。

“碳考核伏筆已經埋了20年。”中國鐵建新能源產業技術研究院能碳研究所副所長孫崢說。從“控能”到“控碳”，表面看是考核指標的變化，深層看是治理邏輯的變化。這套考核制度的變化在于，它把能源結構、產業結構、交通運輸、城鄉建設、公共機構、碳市場履約等多個領域納入統一評價框架，從單項指標考核延伸為系統治理評價。地方政府要面對的是一套更綜合的“碳治理賬”，其影響勢必要傳導到園區、企業。

“十一五”時期，單位GDP能耗約束讓節能減排進入硬考核；“十二五”時期，碳強度、低碳試點和碳交易試點讓控碳制度開始生長；“十三五”時期，能耗雙控讓總量約束進入地方發展邏輯；“十四五”時期，“雙碳”目標確立，能耗雙控開始向碳排放雙控校準；進入“十五五”，以碳排放強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，將成為地方綠色低碳治理的新主軸。

另一根指揮棒則是不久前由中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發的《美麗中國建設成效考核辦法》（以下簡稱《辦法》）。

曾牽頭主導多家大型中央企業碳減排交易項目的天達共和律師事務所專家梁巍表示，《辦法》明確規定，發展方式綠色低碳轉型考核與碳達峰碳中和綜合評價考核保持銜接。這意味著能源企業既要完成碳減排、能耗管控任務，又要同步落實大氣、水、土壤、固廢、生態保護等全維度要求，形成降碳、減污、擴綠、增長協同推進的合規新格局。

能源行業是污染防治與生態保護的重點領域，也是美麗中國建設的關鍵戰場。在“雙碳”考核與美麗中國考核雙重剛性約束下，能源央企的生態環保義務從單項減排，升級為系統治理、全域合規、全程負責，合規壓力全面傳導至投資、建設、運營、供應鏈、信息披露各環節。能源央企在美麗中國考核中承擔比普通市場主體更嚴格、更全面的特殊合規責任，與“雙碳”考核責任形成疊加效應。

未來的生態治理不再依賴單一行政督查，而是通過法律劃底線、市場給動力、科技破難題、政策做支撐，多維協同發力，讓綠色轉型從被動要求變成企業剛需。