2020年10月中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出實施城市更新行動。隨著“實施城市更新行動”首次寫入我國五年規劃，“十四五”時期以及未來一段時間，城市更新的重要性提到了前所未有的高度，相關政策也進入密集出臺期。本文系統梳理了2021年初以來中央及地方出臺的城市更新相關政策，總結了全年中央層面及地方層面城市更新政策特點，并對重點城市重點政策進行比較解讀，為城市更新服務商的業務發展提供參考。（）

中央：積極穩妥實施城市更新行動

2021年以來，中央近10次表態支持城市更新或直接出臺相關政策，城市更新首次被寫入政府工作報告，城市更新已升級為國家戰略。為了進一步推動政策落地，住建部將在21個市(區)開展第一批城市更新試點工作，以探索城市更新可持續模式及配套政策，積極穩妥實施城市更新行動。約束性政策方面，住建部發文管控大拆大建，嚴防粗放開發，城市更新政策松緊并存。

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表：2021年以來中央部分城市更新政策

資料來源：中指研究院綜合整理

表：全國層面城市更新約束性政策（部分）

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（一）住建部發文防止城市更新大拆大建

8月初，住建部官網公布了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》，對近期各地推動實施城市更新行動中出現的問題提出相關要求。隨后，住建部正式發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）。政策將有三方面的影響：

第一，將推動各地政府更加重視漸進式的更新模式。接下來制定城市更新政策、專項計劃或規劃的過程將更多受到此次新政的影響。各地相關政策將更加注重城市有機更新，引導企業更加關注留、改類更新，引導企業理性參與城市更新，引導企業以經營的理念參與城市更新。

第二，對地方政府、實施主體提出了新的資金平衡挑戰。“原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%”。老城區“原則上更新單元（片區）或項目內拆建比不宜大于2”。這兩項指標結合起來看的話，20%的限制下，拆建比不宜大于2也就很難通過做高容積率進行平衡。20%的管控原則對地方政府提出了新的挑戰，容積率約束下對企業項目的資金平衡、利潤點平衡提出了更高維度的挑戰。

第三，片區類、城中村更新改造的模式會更加趨向于混改模式。從單純的拆除重建向“留-改-拆”并舉轉變。在更新的過程中，更加系統兼顧經濟、社會、民生、人文、生態等功能優化的訴求。價值兌現的長期化也更加強調企業的經營能力。在這個過程中，對參與更新的實施主體來說，在業務方向上需要更加綜合參與各類城市更新業務。在城市更新整體競爭加劇的背景下，尋找能夠代表未來政策導向的新模式、新藍海。在能力上需要強化留、改方面的綜合能力和利潤獲取能力。

資料來源：中指研究院綜合整理

（二）住建部發文推進城市更新“留改拆”模式試點

11月4日，住建部發布《住房和城鄉建設部辦公廳關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，北京等21個城市（區）成為首批試點。此次城市更新試點政策的出臺與此前住建部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》形成呼應，政策的核心目的是要引導城市積極穩妥實施城市更新行動。

表：21個城市更新試點城市（區）

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據了解，21個試點城市（區）是從年初提出申報的百余個城市中篩選出來的。從覆蓋范圍看，既有一二線城市，也有三四線城市；既有沿海發達城市，也有內陸欠發達城市；既有歷史悠久的文化名城，也有工礦企業集中的資源型城市。隨著試點的推進，我國的城市更新由此前的廣東省、部分一二線城市為主，進入各地“全面開花”的階段。

整體來看，試點城市的選擇主要還是未來城市更新政策有進一步優化空間的城市，政策的影響將主要集中在城市更新發展環境的改善上。未來，在落實城市更新底線要求、堅持“留改拆”并舉的基礎上，21個首批試點城市（區）在政策力度層面靈活度會更高，在工作機制、實施模式、配套政策方面將營造更有利社會資本參與的機制和環境。21個首批試點城市（區）將在地方性法規、城市更新規劃計劃、更新項目建庫、資金支持、審批流程、技術標準等方面進行探索，形成可復制經驗。值得期待的是，試點城市既往城市更新改造過程中的難點痛點也將在此次探索過程中得到更好回應。截至目前，公布的21個城市更新試點地區已有十余個城市已出臺城市更新管理辦法或相關的方案。

在公布第一批城市更新試點名單后，12月住房和城鄉建設部又召開城市更新試點工作視頻會，視頻會上，北京、重慶、南京、成都、呼和浩特、長沙、煙臺、銅陵等8市政府負責同志介紹了試點工作打算和實施方案。目前，21個城市（區）只是第一批試點，隨著試點城市取得階段性進展后，預計將有越來越多的城市結合城市體檢情況，陸續加入到第二批、第三批城市更新試點城市。

地方：因地制宜，鼓勵社會資本參與存量更新

2021年，全國共有三十余個省市累計出臺百余條城市更新相關政策。具體呈現四大特征。第一，出臺城市以京津冀、長三角、珠三角、成渝等城市群的一二線城市為主，政策類型從實施意見、專項規劃更新條例不斷升級；第二，整體更加強調政企協同、市場化運作；第三，規劃、土地、資金等支持性政策更加落地，確保企業有切實可行的盈利模式（規劃調整更加靈活、土地政策更加市場化、融資及退出更加便利）；第四，更加關注城市更新過程中歷史文化的保護，整體基調由“拆改建”轉變為“留改建”，留、改的盈利空間逐步擴大。

圖：各地城市更新政策出臺情況

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（一）遼寧、深圳、上海、廣州出臺城市更新條例，護航城市更新

2021年，深圳、廣州、上海積極推進城市更新立法。2021年3月22日，深圳市城市更新和土地整備局正式發布《深圳經濟特區城市更新條例》；7月7日，廣州市住房和城鄉建設局于發布《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》；8月25日，經市人大常委會第三十四次會議表決通過，《上海市城市更新條例》于9月1日正式施行；2022年北京也擬審議城市更新條例。

除了城市層面，《遼寧省城市更新條例》也于12月公布，并將于明年2月1日起施行。《條例》明確，城市更新應遵循“規劃引領、統籌推進，政府推動、市場運作，民生優先、節約集約，數字賦能、綠色低碳，公眾參與、共建共享”的原則，優化城市更新體制機制，促進完善城市功能，改善人居環境，將城市建設重點轉向以提升城市品質為主的存量提質改造。

圖：深圳、廣州、上海城市更新條例詞頻分析

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表：深圳、上海、廣州城市更新條例比較

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（二）各地陸續發布指導文件，鼓勵社會資本參與存量更新

2021年初以來，隨著城市更新的不斷發展，越來越多的管理辦法、實施細則等政策文件陸續發布，多省市因地制宜構建城市更新頂層政策體系。廣東省、佛山、廈門、徐州、長沙、福州、成都、河北、無錫、北京、重慶、貴州、廣州等地先后發布城市更新實施意見、管理辦法、更新導則等文件，推動城市更新的管理更加細化、專業、前瞻性。

其中，6月10日，北京發布了《關于實施城市更新行動的指導意見》，隨后其配套的四個實施細則也正式發布，《意見》從總體要求、強化規劃引領、主要更新方式、組織實施、配套政策、保障措施六大方面，對北京市接下來城市更新行動的實施方式做出了明確指引。（）

6月18日重慶發布《重慶市城市更新管理辦法》，對城市更新的內容、工作機制、規劃計劃等作出相關規定，并提出鼓勵市場化運作的一系列大力度支持政策。（）

7月5日貴州省公布《貴州省城市更新行動實施方案（送審稿）》，提出到2022年將建成一批城市更新示范項目。隨后毫州、湛江、石家莊、濟南、唐山、西安（）、沈陽、大連等多城市陸續出臺城市更新實施辦法或管理辦法，為下一階段的城市更新行動提供指導。

10月《石家莊市城市更新管理辦法》提出城市更新五大原則，11月唐山、西安在各自的《辦法》中提出了未來城市更新的整體規劃、行動計劃、工作機制、管理方案，12月《大連市城市更新管理暫行辦法》表態城市更新應與產城融合相結合，而蘭州則首提通過城市更新行動建設“精致蘭州”。

總結來看，北京、成都、沈陽、蘭州、西安更加強調城市有機更新，重慶鼓勵市場化力度較大，廣東地區的城市則以進一步完善現有政策體系為主。我國的城市更新呈現出多維價值、多元模式、多學科探索和多維度治理的新局面。

表：2021年以來重點城市城市更新指導性政策

資料來源：中指研究院綜合整理

政策比較：重點城市城市更新政策支持及市場機遇

鼓勵社會資本參與存量更新離不開土地、資金、規劃的支持。這三大方面在很大程度上決定了社會資本參與城市更新業務發展的可持續性。為了更好理解不同城市在土地出讓、資金保障、規劃支持方面的差異，本報告選擇了北京、上海、廣州、重慶、成都、天津、沈陽、西安等城市進行政策比較分析，進一步梳理各地區政策的共性及企業業務開展的機遇。

（一）基本導向比較

從基本導向來看，各地目前主要以政府推動、市場運作為主。特別是近期出臺政策的城市，除了天津、西安強調政府主導之外，大部分均強調政府引導為主。未來在城市更新領域，政企協同、市場化主體參與的廣度和深度都將明顯較此前提升。

表：主要城市目前城市更新基本導向比較

資料來源：中指研究院綜合整理

（二）供地政策比較

不同類別的城市更新對不同企業的吸引力存在差異。特別是涉及到拆除重建類的城市更新項目，后期的供地政策對參與主體的積極性有較大的影響。不同城市出臺的城市更新政策差異較大。具體來看，第一，廣州、深圳目前在供地政策上政策較為成熟，特別是在舊村改造上協議出讓為主的政策能夠有效激勵市場主體參與，房企參與機遇較大。第二，重慶、沈陽可采取協議出讓或公開招拍掛（含帶方案招拍掛）方式辦理供地手續，為市場主體參與更新改造提供了一定程度的激勵機制，房企參與機遇較大。第三，成都、天津、西安等地在城市更新項目后續供地政策上仍以完全的公開競爭為主。

表：主要城市城市更新項目供地政策比較

資料來源：中指研究院綜合整理

（三）資金保障政策

整體來看，近期出臺城市更新政策的城市在資金保障的渠道上明顯呈現多元化。各地形成了包括財政安排、政策性金融、市場金融、市場化企業、產權人、政府債券、城市更新基金、國有資產注入等一系列的資金保障工具箱。同時，部分地區還對符合規定的城市更新項目給予收費減免、稅收優惠、貸款貼息、標桿項目獎補，最大程度激勵社會資本廣泛參與城市更新。

表：主要城市目前城市更新資金保障政策比較

資料來源：中指研究院綜合整理

（四）規劃支持政策

規劃支持政策對綜合整治類、功能改變類城市更新業務的開展尤為關鍵，此前許多城市更新項目無法推進的根本原因就在于規劃上的政策限制，導致許多項目無法實現資金的平衡、功能的平衡。近期出臺城市更新政策的城市在規劃支持方面的力度明顯增強。主要體現在三個方面：第一，圍繞容積率率創新政策，例如容積率異地轉移政策、提升、獎勵政策；第二，支持多功能用途兼顧，例如可在商業、商務辦公建筑內安排文化、體育、教育、醫療、社會福利等功能；第三，突破原有改造限制，例如允許老舊廠區對原有建筑進行隔層改造、增加連廊、電梯等配套設施。規劃支持還體現在其他諸多方面，政策的核心就是為了更好盤活閑置資產，確保城市更新可持續進行。

表：主要城市目前城市更新規劃支持政策比較

資料來源：中指研究院綜合整理

總結：機遇與挑戰并存

一方面，2021年初以來，在中央城市更新戰略方向之下，我國各地進入城市更新的快速發展期，各地在鼓勵市場主體參與方面力度加大，相關的規劃、資金支持力度不斷加大，企業城市更新更新業務拓展機遇明顯增加，項目改造的政策限制有所突破，未來將有更多的城市更新標桿項目出現。

另一方面，2021年中央城市更新政策也提出了“防止大拆大建”。在大的政策基調下，城市更新將逐步進入到漸進有機更新階段，片區統籌、產業賦能、政企聯動、文化保育、生態智慧是該階段的主要特征。企業作為城市更新的重要載體，傳統的城市更新業務模式也將面臨轉變。具體來看，將面臨由傳統的“開發方式”轉向“經營模式”轉變。原先參與城市更新的房地產企業主要是通過拆除地塊進行滾動式的開發，通過銷售物業的回款平衡整個項目的開發資金。新的要求下，原來的“拆遷-建設-銷售”的算賬邏輯、企業的實施方式也需要進行調整，才能應對由之前賺快錢的開發模式向賺慢錢、賺長期效益的經營模式轉變的挑戰。

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