律師作為法律服務業的主力軍，需要了解國家法治進程的大局和法律服務市場的變化，及時的調整應對方法，適應社會的需求，提高服務水平與質量。

一、行政處罰糾紛是行政糾紛的熱點

近一段時間，人們注意到圍繞著行政處罰的爭議經常成為社會的熱點，從農民宰兩頭豬罰款4萬元，到小餐館賣冷菜罰款5000元等等。其實圍繞著行政處罰出現爭議的更大的范圍是在不動產領域，以環境整治等等名義下作出行政處罰以拆除違法建筑的運動如火如荼，引起了很多爭議，但由于涉及“拆遷”這個敏感詞而不被媒體所及時披露。

從立法的角度， 國家為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，起草了《行政處罰法（草案）》，自1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過后實施。之后，該法又經過了2009年、2017年、2021年三次修訂，從另一個角度印證了行政處罰引起的糾紛日益嚴重和國家對行政處罰法律制度的重視。

應該講行政處罰在制度設計層面上是可謂是比較完善了，但是在實施中仍然會引發許多矛盾，有的矛盾由于激化造成了嚴重后果而引起較大的社會影響。

律師作為法律服務工作者，其職責就是為解決矛盾而提供法律服務。當行政處罰爭議成為社會矛盾的熱點，那么當然也是律師法律服務的熱點。

二、產生行政處罰糾紛的原因

簡單的看行政處罰糾紛是行政執法機關與行政相對人之間圍繞著行政處罰而產生的爭議，而從本質上是權力與權利的矛盾，分析其產生的原因不能脫離這個本質。

行政處罰糾紛產生的主要原因之一是行政執法者和行政處罰相對人沒有充分的認識行政處罰法律制度，導致行為存在偏差。

從執法者的角度，一些地方存在為處罰而處罰，為了創收甚至是創造房地產市場的剛需予處罰。

另一方面，一些相對人不了解行政處罰制度或者雖然了解但存在“法不責眾”的錯誤認識而實施違反社會管理秩序的行為導致受到行政處罰。

其次，行政處罰法律制度本身還有待于認真研究和完善，其中最大的缺項在于哪些行為屬于“應行政處罰的行為”沒有明確的界定。對行政機關來說，應處罰的行為而沒有調查處理那是不作為，不應處罰的行為進行處罰了則是濫用職權。行政機關對內部關于如何裁量的問題文件很多，但是對本身應處罰的行為認識不夠。以違法建筑為例，我們現在對“違法建設”這個概念的確定就明顯存在重大的爭議。

再次，在司法領域對于行政處罰糾紛的處理的公正性還有很大的提高的空間。一些地方的行政機關敢于濫用行政處罰權，與他們不怕行政處罰相對人“打官司”有很大的關系。例如“一事不二罰”的規定是明確的，但就出現有的行政機關在被法院撤銷了之前的違法行作出的行政處罰決定之后，而沒有新證據和新情況的情況下，又對同一的行政相對人的行為作出處罰。這個問題不僅挫傷人們對司法的信任，而且浪費司法資源。

存在上述問題，還有一個更深層次的問題是近年尤其是疫情爆發以來，許多地方的財政緊張，罰款成了財政收入的重要補充，這是我們更需要認真思考和警惕的問題。

三、行政專業律師應該怎么做？

面對法律服務市場的變化，作為法律服務工作者的律師，首先是應當緊跟法律服務市場的變化，積極的滿足行政處罰糾紛處理中對律師的需求。

對此，我們有“敢做與讓做”，“能做與能做好”，“愿意做與有做”三個問題需要解決。

第一，敢做與讓做

從中國律師隊伍的現狀來看，行政專業律師與民商法專業和刑事專業律師比較數量少，而其中最重要的是為行政處罰相對人提供的服務無論理論準備還是市場拓展嚴重不夠。許多外地行政行為相對人，遇有重大的行政糾紛尤其是行政處罰糾紛，有不少需要到北京來請律師，原因是一些地方的司法行政機關和律師協會對于當地律師為行政相對人服務存在著一些限制性規定；有的律師出于思想上的負擔，而不敢接受行政相對人的委托參加行政處罰糾紛的處理。

我們必須明確，這種限制是違反中央關于依法治國的方略的，是不利于律師隊伍長遠發展的。讓律師沒有思想負擔的依法接受行政相對人的委托，參與行政處罰案件糾紛的處理，維護行政處罰相對人的合法權益， 以保證依法治國的方略得到落實。

第二，能做與能做好。

相比于民法和刑法，行政法律制度起步晚，行政處罰法律制度更是晚，律師界對此相應的實務研究更是落后于形勢的需要。案子來了，律師能不能接受委托？接下了委托有沒有相應的專業水平，能不能做好？是一個關系到律師事業發展的大問題。

在專業技能和實務經驗研究的問題上，要兩條腿走路。一是司法行政機關和律師協會要發揮官方的組織、規劃作用，盡可能的提高律師參加行政糾紛處理的水平；二是律師事務所和律師個人發揮我們貼近實踐的優勢，不等不靠，主動去研究實務中發現的新問題，進而提高自己的行政法律專業服務的水平。

行政處罰工作涵蓋了絕大多數行政機關和所有的執法單位，其專業性很強。相比之下，從我了解的情況，我們律師界的專業水平并不能滿足需要。

第三，愿意做與有做。

對于市場需求，我們的律師能不能愿意做？是不是有業務做？前者是一個積極性的問題，后者是市場公平競爭的秩序問題。

包括行政處罰糾紛代理在內的行政法律服務工作量大，壓力大但收費不一定上得去。例如我們前面講的一個餐館罰5000塊錢的事情如果有訴訟，律師無論是代理原告還是代理被告，都不像其他類型案件那樣可以有比較高的收入，接受委托的積極性必然大受影響。而這樣涉案金額不大但案件數多且爭議大，對于維系社會和諧穩定有十分必要。對此，解決的辦法之一是將此類案件的原告列入法律援助的范圍。

對于行政處罰糾紛聘請代理人，行政機關尚好解決，多半是通過聘請常年法律顧問以豐補歉的方法解決，但實踐也存在“僧多粥少”的問題。年輕律師甚至可能是行政法專業的碩士博士生，也可能接不到行政機關的法律顧問業務。對他們來講，就是一個有沒有業務做的問題。對這個市場如何規范？我們可以進一步思考。

一點提示：律師作為行政機關代理人時，切忌用“大字報”語言攻擊相對人，以避免激化矛盾。

四、介紹兩個行政處罰的經典案例

1,內蒙某法院審理的建設工程“不按圖施工”處罰爭議。這個案件是反映了在行政處罰制度立法當中基礎研究不夠，概念模糊。

2，福建某法院審理的“違法建設限期拆除〞的行政處罰案件。這個案件的精華在于司法機關如何正確地行使行政處罰權力與訴訟當中的證據充分證明的問題。
（本文的觀點于2022年8月3日貴州省律師協會的分享會上首次與同行交流，今天下午在瀛和律師事務所下午茶再次交流）

歷史文章

王才亮

學者型律師，北京市才良律師事務所主任，北京航空航天大學法學院、人民大學律師學院兼職教授，中國建設管理與房地產法研究中心執行主任，中華全國律師協會憲法與行政法專業委員會顧問。出版專著三十余本，發表論文百余篇。2010年獲《時代周報》時代人物，《中國律師》雜志年度新聞人物。2011年獲《中國新聞周刊》“影響中國年度人物”；《南方人物周刊》“50名中國年度魅力人物”。

才行法道 良舉公正